Es geht nicht ohne Champions

Michael Hüther, Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln, beleuchtet im Handelsblatt das ordnungspolitisch heikle Gebiet der Industriepolitik.

Europa diskutiert wieder über Industrie. EU-Kommissar Tajani will bis 2020 den Anteil der Industrie an der gesamtwirtschaftlichen Leistung von derzeit gut 15 auf 20 Prozent erhöhen. Dafür sind widersprüchliche Strategien im Angebot.

In Deutschland stehen die Bedingungen des Wettbewerbs im Mittelpunkt, die "hidden champions" als Weltmarktführer ermöglichen. Frankreich hingegen versucht selektiv, einzelne Branchen zu fördern, um nationale Champions zu schaffen. Den geplanten Einstieg bei Peugeot erläuterte Paris jüngst als einen "Akt industriellen Patriotismus". Die Erfahrungen sind indes nicht gut, so die Monopolkommission im 15. Hauptgutachten: "Der Ankündigungsaktivismus französischer Industriepolitik und die mediale Bewunderung für Engagement und Machertum der verantwortlichen Minister stehen in keinem Verhältnis zur Erfolgsbilanz dieser Politik."

Bund und Länder haben sich zwar seit den 1980er-Jahren über verschiedene Privatisierungsoffensiven von großen Teilen ihres Unternehmensbesitzes getrennt, doch wird gern auf die Airbus-Produktion als industriepolitische Erfolgsgeschichte verwiesen. Hier greift der theoretische Ansatz der strategischen Handelspolitik, der die Förderung nationaler Champions mit engen Marktformen wie dem Monopol oder dem Duopol begründet. Dann könnten über die Etablierung nationaler Champions die Monopolrenten aus ausländischen Märkten in das eigene Land umverteilt werden.

Airbus ist aber nicht nur gegen Boeing angetreten, sondern hat McDonnell-Douglas verdrängt. Global hat sich dadurch die Marktstruktur nicht verändert. Zudem - so die Monopolkommission - wäre "von einem Erfolgsfall … erst dann zu reden, wenn die Gewinne die Subventionen nachträglich als rentable Investition erscheinen ließen".

Nun haben sich durch die globale Finanz- und Wirtschaftskrise zwei bedeutsame Veränderungen ergeben. Einerseits ist damit die Konvergenz der Pro-Kopf-Einkommen in der Europäischen Union nicht nur an ihr Ende gelangt, sondern hat sich in eine Divergenz gewandelt, wie eine aktuelle IW-Studie belegt. Damit hat der Konvergenzprozess, der in den sechs Jahrzehnten europäischer Integration trendmäßig zu beobachten war, seine Glaubwürdigkeit verloren. Andererseits hat sich durch die Krise global die Bereitschaft verringert, im Bereich der Wettbewerbspolitik zu internationalen Absprachen und Standards zu finden. Stattdessen beobachten wir eine zunehmende Neigung, Wettbewerbsregeln industriepolitisch zu nutzen.

Darin äußern sich gewachsene Zweifel an der Marktsteuerung. Allerdings gab es 2008 auf 2009 in einer Situation allgemeinen wirtschaftlichen Verfalls und fehlenden fundamentalen Vertrauens gute Gründe, gegen die reine Lehre der Ordnungspolitik zu verstoßen und industrieerhaltend zu agieren. Die Abwrackprämie (in der ersten Auflage) sowie das Kurzarbeitergeld 100 waren als zeitlich befristete Maßnahmen durchaus angemessen. Die befürchteten Strukturkonservierungen sind ausgeblieben, und der Pkw-Bestand hat sich unter klimapolitischen Aspekten sogar ver- bessert. Geblieben ist aber die allgemeine Befürchtung, dass die Globalisierung die industrielle Basis etablierter Volkswirtschaften aushöhlt.

Indes: Die europäische Industrie profitiert von der Öffnung der globalen Märkte. Zwar ist der Anteil importierter Vorleistungen an den Exportgütern seit 1995 von gut 25 Prozent auf über 35 Prozent angestiegen. Die damit verbundene Globalisierung der Wertschöpfungsketten hat jedoch die Wettbewerbsfähigkeit gestärkt, so dass die industrielle Wertschöpfung im selben Zeitraum kräftig zulegen konnte. Die Industrie ist unverändert das Rückgrat der Volkswirtschaft und steuert die Gestaltung der Wertschöpfungsketten. Insbesondere für Europa gilt, dass die Industrie in hohem Maße Wertschöpfung im Dienstleistungssektor generiert. Dieser Vorleistungsverbund erreicht hier 8,5 Prozent der gesamtwirtschaftlichen Leistung, in den anderen entwickelten Volkswirtschaften zwei Prozent, während er in Ostasien nicht existiert.

Die integrative Kraft der Industrie - also das Potenzial Dienstleistungen einzubinden, Wissensnetzwerke zu schaffen, Innovationen zu treiben, Unternehmensstrukturen zu verbinden - ist aber bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Sie bietet viel Potenzial für die europäische Politik, um den Industrieanteil auf 20 Prozent zu heben. Benötigt wird ein europäischer Markt für vielfältige unternehmerische Kooperation. Dann reden wir über gute Investitionsbedingungen, wie sie durch europaweite Infrastrukturnetze und Wissenschaftskooperationen begründet werden. Eine Förderung nationaler Champions wird dadurch - ganz im Sinne der ernüchternden Forschungsergebnisse - von der Agenda genommen.

Dennoch stellen sich für die nachhaltige Sicherung wirtschaftlicher Dynamik aufgrund aktueller Entwicklung ein paar ordnungspolitisch heikle Fragen. Denn angesichts jeweils verzerrter globaler Wettbewerbsverhältnisse ist es einerseits mit Blick auf das Zusammenwirken von nationaler Fluggesellschaft - einem nationalen Carrier - und einem nationalen Luftdrehkreuz, andererseits eingedenk der infrastrukturellen Bedeutung einer international erfolgreichen Bank mit nationaler Basis nicht so eindeutig, dass die Wirtschaftspolitik hier untätig sein sollte. Es geht wohlgemerkt nicht um die Schaffung nationaler Champions aus dem Nichts, sondern darum, ob eine stark international orientierte und vernetzte Volkswirtschaft wie die deutsche ohne solche Institutionen dauerhaft erfolgreich sein könnte.

Unstreitig dürfte die Bedeutung des Luftdrehkreuzes (Hub) Frankfurt sein. Trotz privater Rechtsform und internationaler Geschäftstätigkeit bleibt es eine öffentliche Infrastruktur, deren Entwicklungsmöglichkeiten freilich nicht unabhängig von der Existenz eines nationalen Carriers sind. Sieht man die Wettbewerbsverzerrungen, die durch staatliche Fluggesellschaften vom Persischen Golf oder vom Bosporus in den letzten Jahren verursacht wurden, und beachtet man die massiven Anstrengungen dieser Staaten, neue Hubs zu etablieren, dann wird das Gefahrenpotenzial sichtbar. Denn eine Volkswirtschaft, die von den bedeutsamen internationalen Direktverbindungen ausgeschlossen ist, fällt im globalen Standortwettbewerb zurück.

Nun kann die Antwort natürlich nicht in einer Verstaatlichung liegen, die selbst in solchen Märkten auch den heilsamen Wettbewerbsdruck aufhebt. Wohl aber muss es darum gehen, die Regulierungen im Lichte des globalen Standards zu entwickeln. Das betrifft Start- und Landezeiten, aber ebenso die Verlässlichkeit der Lohnfindung, die gerade hier durch Spartengewerkschaften elementar verletzt ist und deshalb die Forderung nach der gesetzlichen Sicherung der Tarifeinheit begründet. Und natürlich ist es die Aufgabe des Staates, jene zu entschädigen, die durch Lärm externe Kosten dieser für die Volkswirtschaft zentralen Infrastruktur zu ertragen haben.

Nicht viel anders stellt es sich im Falle großer nationaler Banken dar, die nach der Krise nun selbst in bürgerlichen Medien mit seriöser Anmutung auf Hass stoßen. Gefühlswallungen sind zwar erklärbar, aber weder hilfreich noch erwachsen. Eine global agierende Industrie benötigt verlässliche Finanzinstitute, und dazu tragen - neben den unvermeidbaren Anstrengungen der Banken selbst - maßgeblich Gesetzgeber und Regulator bei. Dass nach der Finanzkrise eine grundsätzliche Neuorientierung notwendig ist, bestreitet niemand. Die Änderung eines Geschäftsmodells ist aber wegen der notwendigen Bilanzbereinigungen weder einfach noch schnell zu haben, deshalb ist es zu würdigen, wenn bedeutsame Schritte in die richtige Richtung unternommen werden.

Jedenfalls sollte die Politik alles unterlassen, was simpler Erregung Vorschub leistet. Die strategische Bedeutung starker, national verankerter Banken hat die US-Regierung in wie nach der Krise deutlicher erkannt. Die zwangsweise Re-Kapitalisierung der Großbanken mit dem "Troubled Asset Relief Program" hat den Grundstein für eine neue Stärke der US-Banken gelegt. Wir sollten deshalb regulatorisch die global wirksamen Standards im Auge behalten. Nichts ist gewonnen, wenn unsere Industrie die Finanzierungsinfrastruktur verliert. Aber leicht laufen wir vor lauter Technikbegeisterung Gefahr, diesen Zusammenhang zu übersehen. Auch hier geht es letztlich um eine moderne Industriepolitik, die alle Voraussetzungen des Erfolgs sieht.