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Thomas Puls und Thilo Schaefer Gutachten 5. Oktober 2020 Nationaler Emissionshandel für Verkehr und Wärme

In der Europäischen Union gelten Ziele zur Reduktion von Treibhausgasemissionen im Einklang mit dem Klimaabkommen von Paris. Die Bundesregierung hat Ende 2019 zur Umsetzung der europarechtlich verbindlichen Ziele ein Maßnahmenpaket beschlossen. Im sogenannten Klimapaket hat sie eine neue Regulierung für den Verkehrs- und Gebäudesektor verabschiedet.

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In der Europäischen Union gelten Ziele zur Reduktion von Treibhausgasemissionen im Einklang mit dem Klimaabkommen von Paris. Die Bundesregierung hat Ende 2019 zur Umsetzung der europarechtlich verbindlichen Ziele ein Maßnahmenpaket beschlossen. Im sogenannten Klimapaket hat sie eine neue Regulierung für den Verkehrs- und Gebäudesektor verabschiedet.

Das neue System wird als nationales Emissionshandelssystem (nEHS) bezeichnet und soll das schon bestehende Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) ergänzen. Abseits von der offiziellen Bezeichnung weist die neue Regulierung aber wenige Aspekte eines Handelssystems auf. Bis zum Jahr 2026 entspricht die Vorlage de facto einem CO2-abhängigen Aufschlag auf die Energiesteuer. Demzufolge setzt die neue Abgabe bei den Akteuren an, die bereits die Energiesteuer an den Fiskus abführen und nun die zusätzliche Belastung entlang der Versorgungskette weiter durchreichen. Dabei handelt es sich um die sogenannten Inverkehrbringer der Kraft- und Brennstoffe. Die Abgabenlast liegt also nicht beim eigentlichen Emissionsverursacher – dem Endkunden – sondern ist innerhalb des Brennstoffhandels angesiedelt, der in der ersten Phase des nEHS eigentlich nur ein fixiertes Preissignal weiterleitet. Es ist im Klimapaket angedacht, dass die Preissteuerung ab 2027 in eine Mengenlösung überführt wird. Dann würde die durch die Klimaziele vorgegebene Emissionsmenge der betroffenen Sektoren in Form handelbarer Emissionsberechtigungen begrenzt. Die politische Entscheidung darüber ist aber auf das Jahr 2026 vertagt worden, so dass der regulatorische Rahmen unsicher bleibt.
Ungeeignet erscheint spätestens beim Start des Handels von Emissionszertifikaten die Auswahl der Akteure. Nicht bei dem eigentlichen Verbraucher der Kraftstoffe anzusetzen, ist angesichts des administrativen Aufwands weitgehend unstrittig. Jedoch werden neben Mineralölkonzernen in erster Linie Tanklagerbetreiber zertifikatspflichtig, die keine eigenen Möglichkeiten haben, Emissionen zu reduzieren. Wenn die Menge der Emissionszertifikate sinkt, kann weniger Brennstoff verkauft oder eingelagert werden und das Geschäftsmodell gerade kleiner und mittlerer Unternehmen gerät in Gefahr. Die Risiken des Handels tragen sie, denn wer die tatsächliche Nachfrage unzutreffend einschätzt und dementsprechend nicht die adäquate Menge an Zertifikaten erworben hat, zahlt im Zweifelsfall einen höheren Preis. Zudem verfügen bislang nur die eigentlichen Besitzer der Brennstoffe (Einlagerer) über die zur Bemessung der nötigen Zertifikatsmenge wichtigen Detailinformationen zur Zusammensetzung der eingelagerten Brennstoffe und müssen entsprechende Nachweise erbringen. Zu beachten ist an dieser Stelle, dass die Einlagerer im Rahmen von Biokraftstoffquoten- und Bundesemissionsschutzgesetz verpflichtet sind, diese Informationen an die zuständigen Stellen in der Verwaltung zu melden. Die als reine Dienstleister auftretenden Tanklagerbetreiber wurden in diesen Gesetzen mit gutem Grund nicht in diesen Datenabgleich involviert. Wenn aber die Tanklagerbetreiber zertifikatspflichtig werden sollen, erfordert das nicht nur den Aufbau eines inkonsistenten zusätzlichen Meldesystems, sondern bedeutet auch eine Zusatzbelastung, die das vorhandene Nachweis- und Abgabensystem ignoriert.
Schon in der Einführungsphase gibt es Unsicherheiten. Der Vermittlungsausschuss hat die ursprünglich geplanten Preise bereits angehoben, weitere Erhöhungen sind absehbar, wenn die EU-Kommission im Rahmen ihres Green Deals die Reduktionsziele verschärft. Bei einer Umstellung auf die Begrenzung der Emissionsmenge und handelbare CO2-Zertifikate ist mit einem Preisschock zu rechnen, zumal potenziell dämpfende Mechanismen wie Reserven oder Banking nicht vorgesehen sind. Der geplante nationale Emissionshandel sorgt demnach weder für Planbarkeit bei den Akteuren noch für ein effizientes Erreichen des Mengenziels. Notwendige Klä-rungen werden hinausgeschoben und deshalb können sich weder die verantwortlichen Inverkehrbringer der Brennstoffe noch die Endverbraucher darauf einstellen, was auf sie zukommt.

Zur Pressemitteilung des Auftraggebers gelanden Sie hier.

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