Baulandsteuer und zoniertes Satzungsrecht

Der sparsame Umgang mit Böden und Freiflächen stellt eine der zentralen umweltpolitischen Herausforderungen in Deutschland dar (SRU 2016). Im Baugesetzbuch ist daher bereits seit dem Jahr 1987 festgelegt, dass „mit Grund und Boden sparsam und schonend umgegangen werden soll“ (§1a Abs. 2 BauGB, Krautzberger/Stüer 2013). Diese Bodenschutzklausel wurde in späteren Novellen beispielsweise um den Vorrang der Innenentwicklung ergänzt (Deutscher Bundestag 2012). Viele flächenpolitische Grundsätze stehen seit einigen Jahren vor einer historischen Bewährungsprobe. Aufgrund der hohen Zuwanderung aus dem Ausland und der starken Binnenmigration in die Großstädte besteht in vielen Metropolen und Wachstumsregionen in Deutschland ein erheblicher Wohnungsmangel. Um die hohe Nachfrage nach Wohnungen zu bedienen, ist eine enorme Ausweitung des Wohnungsneubaus erforderlich (Deschermeier et al. 2017). Zudem benötigen dort neue Arbeitnehmer neue Arbeitsplätze, zum Beispiel in Büros und zusätzliche Kunden zusätzliche Einkaufsmöglichkeiten.

Gleichzeitig besteht seit dem Jahr 2002 und der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung das wichtige bundesweite flächenpolitische Ziel, die Flächeninanspruchnahme bis zum Jahr 2020 auf das Niveau von 30-Hektar pro Tag zurückzufahren (Bundesregierung 2002). Die Flächeninanspruchnahme liegt im Vierjahresdurchschnitt der Jahre 2013 bis 2016 mit 61,5 Hektar pro Tag jedoch noch immer mehr als doppelt so hoch wie von der Bundesregierung vor 16 Jahren in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie festgelegt (Statistisches Bundesamt 2017a). Trotz Verbesserungen, lokaler und regionaler Initiativen sowie einem zunehmenden Problembewusstsein von den Akteuren vor Ort, ist die flächenpolitische Situation damit weiter unbefriedigend.

Zur Verringerung des Siedlungswachstums wird in der Literatur eine Vielzahl von naturschutzpolitischen, raumplanerischen, städtebaulichen und fiskalischen Instrumenten diskutiert (z. B. Deutscher Bundestag 1999, BMVBS/BBR 2006, 2007, UBA 2003, 2012). Bestandteil dieser Diskussion sind u. a. auch Reformen an bestehenden Rahmenbedingungen wie dem Baugesetzbuch oder der Grundsteuer. Zur Unterstützung bodenpolitischer Ziele und zur Förderung der Innenentwicklung wird aktuell die Einführung einer steuerlichen Option für Kommunen zur Mobilisierung erschlossener, aber unbebauter Grundstücke diskutiert (BMUB/BBSR 2015, Deutscher Bundestag 2017b). Diese steuerliche Option soll im Rahmen der Grundsteuer erfolgen und wird in diesem Kurzgutachten näher untersucht. In der aktuellen fachlichen und politischen Debatte firmiert das Instrument zumeist als so genanntes „Zoniertes Satzungsrecht“ für unbebaute baureife Grundstücke. Dies Bezeichnung wurde zum ersten Mal von der Bund-Länder-Kommission „Wohnbauland“ im Jahr 1991 und der „Enquête-Kommission Schutz des Menschen und der Umwelt“ im Jahr 1998 verwendet (Bund-Länder-Kommission 1991, Deutscher Bundestag 1998a). Hierbei würde den Kommunen das Recht eingeräumt, für einen Teil ihres Gebiets oder insgesamt die Grundsteuer für unbebaute aber baureife Grundstücke durch einen erhöhten Hebesatz anzuheben. Ein sehr ähnliches Instrument hat bereits in der alten Bundesrepublik in den 1960er Jahren existiert. In den Jahren 1961 und 1962 war die so genannte „Grundsteuer C“ bzw. „Baulandsteuer“ auf unbebaute baureife Grundstücke in Kraft. Für diese Grundstücke galten erhöhte Steuermessbeträge. Zudem hatten die Kommunen das Recht für diese Grundstücke einen abweichenden (erhöhten) Hebesatz festzulegen. Aufgrund des hohen Verwaltungsaufwandes, Abgrenzungsschwierigkeiten von baureifem Bauland und der starken Belastung einiger privater Haushalte wurde die Steuer jedoch sehr schnell wieder abgeschafft (Deutscher Bundestag 2017a, 2017b). Da beide Instrumente sehr ähnlich sind, werden diese in dem Kurzgutachten auch an den meisten Stellen zusammen als Baulandsteuer diskutiert. Das „Zonierte Satzungsrecht“ ist als eine Art Weiterentwicklung zu verstehen, die vorrangig auf das Hebesatzrecht abstellt und durch die Festlegungen von Zonen und Satzung gezielt bestimmte Gebiete fördern kann (Deutscher Bundestag 1999).

Grundsätzliches Ziel einer Baulandsteuer ist es, baureife Grundstücke höher zu besteuern, um Nachverdichtungen und die Schließung von Baulücken zu erleichtern und relativ zu verbilligen. Hierdurch soll sich das Angebot an Bauland erweitern, damit Wohnungsmärkte, in denen die Nachfrage das Angebot an baureifen und mobilisierbaren Grundstücken übersteigt, wieder ausgeglichen werden. Eine erhöhte Besteuerung erscheint insbesondere in Regionen mit angespannten Wohnungsmärkten sinnvoll, da dort Eigentümer durch steigende Bodenpreise und durch das Hinauszögern eines geplanten Verkaufs Spekulationsgewinne erzielen können. Durch eine erhöhte Grundsteuer können diese Spekulationsgewinne abgeschöpft, die Hortung eingedämmt und damit die Bodenmärkte aktiviert werden.
Das vorliegende Kurzgutachten prüft vor diesem Hintergrund die Möglichkeiten zur Ausgestaltung einer Baulandsteuer bzw. eines „Zonierten Satzungsrechts“ und ob diese geeignet ist ihre bodenpolitischen Ziele zu erreichen. Kapitel 2 stellt hierfür knapp die aktuelle Grundsteuersystematik vor und geht auf den überfälligen Reformbedarf der Grundsteuer ein. Kapitel 3 erläutert anschließend die genauen Ziele und Ausgestaltungsmöglichkeiten einer Baulandsteuer im Rahmen der Grundsteuer. Kapitel 4 diskutiert die Wirkungen des Instruments und dessen Beiträge für einen schonenderen Umgang mit Grund und Boden. Kapitel 5 fasst knapp die wichtigsten Ergebnisse zusammen und zieht Schlussfolgerungen.