Es muss einen CO2-Preis für alle geben

Deutsche Privathaushalte heizen noch zu 76 Prozent mit Heizöl und Erdgas. Um CO2-Emissionen zu senken, fordern die IW-Ökonomen Ralph Henger und Thilo Schaefer im Entscheider-Briefing Tagesspiegel Background Energie und Klima, die Energiebesteuerung im Wärmesektor am Ausstoß der klimaschädlichen Gase auszurichten.

Das globale Ziel der Reduktion klimaschädlicher Treibhausgasemissionen braucht einen übergeordneten Koordinationsmechanismus: einen Preis für CO₂. In Europa wird dieser Preis und die Begrenzung der Emissionen durch den europäischen Emissionshandel EU-ETS bestimmt. Allerdings nicht in allen Bereichen: So nehmen weder der Gebäudesektor noch der Straßenverkehr am EU-ETS teil. Etwa die Hälfte der Emissionen in Europa wird demnach nicht vom Emissionshandel erfasst.

Das mittelfristige Ziel muss eine Integration der fehlenden Sektoren in den Emissionshandel sein, wobei allzu große Verteilungswirkungen zulasten der Industriesektoren, die einem starken Wettbewerb mit Regionen außerhalb des europäischen Emissionshandels ausgesetzt sind, verhindert werden müssen. Langfristig muss deshalb der Geltungsbereich vergrößert werden, sodass der CO₂-Preis nicht nur in Europa gilt. Das Cap, also die jährliche Höchstgrenze für CO₂-Emissionen, müssten dann entsprechend steigen.

Sektoren, deren Aufnahme in ein übergreifendes Emissionshandelssystem derzeit politisch nicht umsetzbar scheint, sollten sich mit ihren klimapolitischen Instrumenten und ihren impliziten CO₂-Preisen zumindest an den EU-ETS annähern. Teure technologiespezifische Maßnahmen und ordnungsrechtliche Vorgaben stehen dem Ziel einer möglichst effizienten Dekarbonisierung entgegen. Anreizkompatible marktwirtschaftliche Instrumente sind Verboten und Grenzwerten überlegen, weil dadurch dort Emissionen vermieden werden, wo es am günstigsten ist.

Im Wärmesektor sind Erdgas und Heizöl die beiden wichtigsten Energieträger, zusammen liegt ihr Marktanteil bei 76 Prozent. Die aktuellen Energiesteuersätze sind mit 22,71 Euro (Erdgas) und 19,81 Euro (Heizöl) pro Tonne CO₂ jedoch unterschiedlich hoch und zudem deutlich niedriger als beispielsweise im Verkehrssektor. Damit CO₂-Emissionen möglichst kostengünstig vermieden werden, müssen sich die Preisunterschiede zwischen den Sektoren verringern.

Eine Ausrichtung der Energiesteuer nach dem CO₂-Gehalt muss aber die Eigenheiten des Gebäudesektors berücksichtigen: Damit der CO₂-Preis tatsächlich Anreizwirkungen entfalten kann, müssen denen, die ihn zahlen müssen, Alternativen zur Verfügung stehen. Bei vermieteten Immobilien fallen jedoch Investitionen und Nutzen aus Effizienzmaßnahmen auseinander. Diesem Problem kommt aufgrund der geringen Eigentumsquote von rund 46 Prozent in Deutschland eine hohe Bedeutung zu. Eine weitere Restriktion stellen die geringen Preis-Elastizitäten in der Nutzungsphase von Immobilien dar. Das heißt, dass Nutzer nur wenig auf steigende Preise reagieren können, indem sie beispielweise stärker darauf achten, Wärmeenergie nicht zu verschwenden. Zentraler Ansatzpunkt bleibt die Investitionsphase, in der zum Beispiel die Modernisierung der Heizungsanlage erfolgt.

Um eine Dekarbonisierung zu geringstmöglichen Kosten zu erreichen, sollte der Wärmesektor mit der Einführung einer CO2-basierten Energiesteuer selbst den ersten Schritt gehen. Ein solcher Umstieg zu einer CO₂-Bepreisung muss aber eine Reihe von Randbedingungen berücksichtigen:

Erstens sind der Gebäudesektor und die Durchführung von Effizienzmaßnahmen, etwa der Austausch und der Wechsel von Heizungssystemen, durch lange Sanierungszyklen von 20 Jahren und mehr gekennzeichnet. Damit Verbraucher und Unternehmen sich vorausschauend an den Preispfad anpassen können, sollte eine Anpassung der Steuersätze schrittweise über einen langen Zeitraum in angemessenem Umfang erfolgen.

Zweitens geben einkommensschwächere Haushalte einen größeren Teil ihres Einkommens für Wärmeenergie aus und würden daher auch durch eine CO₂-basierte Erhöhung der Energiesteuer stärker belastet. Die Reformschritte sollten deshalb möglichst aufkommensneutral gestaltet sein, sodass das Aufkommen auf anderen Wegen an stark belastete Unternehmen sowie einkommensschwächere Haushalte zurückgeführt wird. Die Rückführung sollte sowohl durch eine stärkere Förderung von Energieeffizienzmaßnahmen als auch durch sozialpolitische Instrumente erfolgen. Bei der Förderung bieten sich neben den Förderprogrammen KfW und des Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) auch steuerliche Anreize an.

Bei der sozialpolitischen Flankierung sollten neben der Erhöhung des Wohngelds und der Einführung einer darin enthaltenen Klimakomponente auch Verbesserungen im Mietrecht zur Auflösung des Vermieter-Mieter-Dilemmas in Betracht gezogen werden. Zudem ist es in einem weiteren Schritt möglich, die bestehenden regressiven Belastungen aus der EEG-Umlage zurückzunehmen, die einkommensschwächere Haushaltes bislang stärker belastet. Eine Dekarbonisierung des Wärmesektors wird durch Sektorenkopplung beschleunigt, wenn die notwendigen erneuerbaren Strommengen erzeugt werden.

Drittens muss eine CO₂-Bepreisung im Wärmemarkt mit anderen Wirtschaftssektoren und Staaten abgestimmt sein. Der aktuelle Koalitionsvertrag sieht richtigerweise ein Preissystem vor.

Viertens stellen eine CO₂-Bepreisung und eine in der Folge höhere (steuerliche) Belastung von fossil erzeugter Wärmeenergie zugunsten von CO₂-armen Alternativen einen grundlegenden Politikwechsel dar. Ein derartiger Strategiewechsel muss gegenüber den Bürgern, Verbänden, Gebäudeeigentümern, -nutzern und -investoren frühzeitig angekündigt und erläutert werden, sodass eine breite gesellschaftliche Unterstützerbasis entsteht. Diese Unterstützung wird aber langfristig vor allem davon abhängen, dass die Dekarbonisierung zu den geringstmöglichen Kosten erfolgt – eben durch eine einheitliche CO₂-Bepreisung.

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