Will der Staat in die Zukunft?

Der Staat muss dringend investieren. Er hat wenig Schulden, und die Zinsen sind niedrig. Jetzt ist die Zeit für neue Schulden, schreibt IW-Direktor Michael Hüther in einem Gastbeitrag für die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung.

Für die Finanzpolitik hat sich im letzten Jahr der Wind gedreht. War zuvor die Schuldenbremse - und ihre politische Zuspitzung als "schwarze Null" - weithin als Leitlinie akzeptiert und angemessen, so hat sich dies nun geändert. Das Maastricht-Kriterium von 60 Prozent für die Schuldenquote ist erreicht, die Zinsentwicklung hat sich strukturell verändert, und offenkundig besteht ein großer, nicht finanzierter Bedarf an öffentlichen Investitionen. Neue Bedingungen verlangen neue Bewertungen, auch der Kreditfinanzierung.

Doch Sorgen vor Krediten sind nicht so einfach zu entkräften. Die Macht des Staates - so Gerald Braunberger in dieser Zeitung vor einer Woche - werde überschätzt. Dabei fällt auf, dass bei aller Kritik das keynesianische Argument für eine Kreditfinanzierung staatlicher Ausgaben am ehesten zustimmungsfähig ist. Expansive Finanzpolitik zur Überwindung einer Rezession leuchtet immer noch ein, dabei macht eine schuldenfinanzierte Konjunkturstabilisierung, über die im politischen Prozess entschieden werden muss, einige Probleme, die nicht gelöst sind. Das hat der Sachverständigenrat bereits in den 60er und 70er Jahren deutlich gemacht. Karl Schiller, der Erfinder der Globalsteuerung, hat 1985 resümiert: "Expansive Nachfragepolitik war unter den Bedingungen von Angebotsschocks - wie der Ölverknappung - und tiefgreifenden Strukturwandlungen in der Tat nicht angemessen. Mit anderen Worten: Durch Abusus unter nicht-keynesianischen Bedingungen geriet sie in Misskredit. Wir haben daher heute mit der Nachfragepolitik - im Guten wie im Schlechten - einen genügend großen Erfahrungsschatz gewonnen, um ihre Grenzen zu definieren." Die Fehlnutzung führte zum sprunghaften Anstieg der Schuldenquote. Das spricht im Grundsatz nicht gegen diese Strategie, fasst aber die Erfolgsbedingungen enger. Die Weltwirtschaftskrise 2008/09 war durch eine solche Konstellation geprägt; der abrupte Vertrauensschwund der Privaten war durch international konzertierte expansive Finanzpolitik zu korrigieren.

Nachdem die Konjunkturpolitik von 1970 an den ersten Schub der Schuldenquote bewirkt hatte, führte die Wiedervereinigung zum zweiten, die Weltwirtschaftskrise zum dritten Sprung. Das sind recht unterschiedliche Vorgänge. Jedenfalls trägt das Argument, Parteien sicherten die Zustimmung ihrer Wähler durch Wahlgeschenke zum Konsum und erhöhten so den Schuldenstand, nicht durchweg. Dagegen spricht auch, dass mehrmals deutlich in die Haushaltsstruktur eingegriffen wurde, um Defizite nicht ausufern zu lassen: erstmals 1965, forciert 1975, erst recht von 1981 an ("Operation 82") und von 1993 an abermals. Um den Staat handlungsfähig zu halten, führten Politiker den Konflikt über die Haushaltssanierung tatsächlich.

Die Schuldenbremse wiederum steht den Haushaltspolitikern disziplinierend zur Seite, ist aber nicht für die Konsolidierung des vergangenen Jahrzehnts verantwortlich. Der Haushaltsausgleich ist vor allem dem Beschäftigungsaufbau bei guter Lohnentwicklung geschuldet. Seit den 1960er Jahren lag die Beschäftigungsquote der 20- bis 65-Jährigen bei unter 70 Prozent, erst nach 2005 stieg sie kontinuierlich an und erreicht heute nahezu 80 Prozent. Entsprechend hat sich das Steueraufkommen je Einwohner seit 2005 deutlich erhöht und ein vorher nie realisiertes Niveau erreicht. Zudem hat der deutsche Staat durch Niedrigzinsen im vergangenen Jahrzehnt fast 400 Milliarden Euro gespart.

Wenn jetzt über neue Kredite zu sprechen ist, dann geht es um Wachstumspolitik. Es geht nicht darum, aus einem Konjunkturtal hinauszukommen, in dem die deutsche Wirtschaft nicht ausgelastet ist - es geht darum, dass sie von vornherein mehr produzieren kann (wohl wissend, dass dies letztlich nicht unabhängig voneinander zu sehen ist). Heute sind große und neue Herausforderungen in den Blick zu nehmen: Erstens existiert ein gewaltiger Investitionsstau in den Kommunen, in allen überregionalen Infrastrukturbereichen und beim Ausbau der Bildung. Zweitens sind neue Investitionen zu stemmen, für die digitale Infrastruktur und den Klimaschutz. Konservativ gerechnet geht es um ein Investitionsvolumen von 450 Milliarden Euro, das in zehn Jahren zu stemmen wäre, organisiert als "Deutschlandfonds".

Nun wird eingewendet, dass Geld nicht das Problem sei. Tatsächlich fließen genehmigte Investitionsmittel in erheblichem Umfang nicht ab. Auch gilt, dass unsere Planungs- und Genehmigungsverfahren zu aufwendig sind; andere EU-Staaten zeigen, wie es besser geht. Doch eine Beschleunigung kann nur die Investitionen mobilisieren, für die Geld vorgesehen ist. Der skizzierte Bedarf ist auf dem aktuellen Stand weder finanziert noch finanzierbar. Zudem wird am mangelnden Mittelabfluss erkennbar, dass der Verwaltung die notwendigen Steuerungskapazitäten fehlen. Dies ist zu korrigieren, sollen die Investitionsbedarfe ernst genommen und Parlamentsbeschlüsse nicht systematisch in Frage gestellt werden.

Ebenfalls wird eingewendet, es gebe zu geringe Kapazitäten in der Bauwirtschaft. Auch das stimmt, liegt aber daran, dass der Staat seine Mittel nicht zuverlässig bereitstellt - deshalb wollen viele Unternehmen nicht mehr Kapazitäten schaffen. Ein verlässlich geplanter, zehnjähriger Investitionshaushalt würde dies ändern und ein kraftvolles Signal an den Bausektor senden. Ein solcher Fonds erfordert natürlich die Ertüchtigung der Kommunalhaushalte. Damit das keine Fehlanreize für die Kommunen setzt, muss man sich nur an den hessischen Erfahrungen orientieren. Die "Hessenkasse" zeigt, wie es geht: Fördern durch Tilgungsübernahme und Investitionshilfen, Fordern durch kommunale Disziplin und Eigenleistung.

Grundsätzlich ist eine Reform der Schuldenbremse geboten, politisch aber zurzeit aussichtslos. Ein Fonds ist dagegen kurzfristig möglich, weil er mit der Schuldenbremse vereinbar ist, wenn er zusätzliche Ausgaben tätigt. Wenn der Investitionsbegriff klar definiert ist, macht so ein Fonds die Sonderaufgabe unserer Generation transparent und leicht kontrollierbar. Der Fonds könnte den Zinsvorteil sichern und die 450 Milliarden Euro jetzt in langfristigen Anleihen aufnehmen, investieren und in jährlichen Tranchen nutzen.

Angesichts unabweisbar höherer Ausgaben für Bildung, innere Sicherheit und Verteidigung wird der Verwendungswettbewerb um die Steuereinnahmen härter. Das öffentliche Geld muss umgeschichtet werden - das kann zu Konflikten führen. Wenigstens das sollte bedenken, wer behauptet, das Geld für Investitionen ließe sich im Staatshaushalt finden. Sorgen um die Solidität der Staatsfinanzen sind angezeigt, wenn der Staat seiner wachstumspolitischen Verantwortung nicht nachkommt. Die Frage lautet nicht, ob der Staat zu geizig ist, sondern ob er zukunftswillig ist.