Transformation: Industriepolitik in der Dekarbonisierung

Verschiedene politisch ausgelöste Entwicklungen begründen eine erweiterte industriepolitische Rolle des Staates – deren zeitlicher und inhaltlicher Rahmen aber genau beschrieben werden sollte, schreibt IW-Geschäftsführer Hubertus Bardt in einem Gastbeitrag für Makronom.

Die industriepolitische Diskussion kannte in Deutschland traditionell zwei Pole: horizontale und vertikale Industriepolitik.

Die horizontalen Ansätze umfassen Maßnahmen, die für die Industrie- oder Wirtschaft als Ganzes gute Investitionsbedingungen schaffen und nicht zwischen Unternehmen verschiedener Branchen oder dergleichen differenzieren. Diese Standortpolitik umfasst beispielsweise das Ausmaß der Steuerbelastung, die Verfügbarkeit von gut ausgebildeten Fachkräften, eine effiziente Bürokratie, Rechtssicherheit, gute Infrastruktur und anderes mehr. Sie soll den Wettbewerb zwischen den Unternehmen und Branchen nicht verzerren, aber die Wachstumschancen insgesamt erhöhen. Die staatliche Rolle bleibt damit neutral und auf die Setzung der allgemeinen Rahmenbedingungen beschränkt.

Dem gegenüber stehen vertikale Ansätze, die die Wettbewerbsfähigkeit bestimmter Branchen oder Einzelunternehmen stärken sollen. Auch spezifische Regulierungen oder steuerrechtliche Regelungen gehören dazu. Die Auslobung gezielter Subventionen, politische Maßnahmen zur Bildung von nationalen oder europäischen „Champions“ durch Fusion oder die Schaffung von Zollschranken zum gezielten Schutz zählen zu den interventionistischeren Instrumenten einer vertikalen Industriepolitik. Ihnen gemein ist eine aktivere staatliche Rolle als Gestalter der Industriestruktur.

Allgemeine Maßnahmen besser als selektive Interventionen

Die Beschränkung der staatlichen Rolle auf den Gestalter allgemeiner Rahmenbedingungen, also auf eine horizontale Industrie- oder Standortpolitik, bei gleichzeitiger Beschränkung der vertikalen Wirkungen auf das nötigste entsprich der Tradition der Sozialen Marktwirtschaft. Speziell besonders interventionistische Instrumente waren eher als Ausnahme zu betrachtet und wurden kritisch bewertet. Der chinesische Staatskapitalismus hingegen kann als extreme Ausprägung einer interventionistischen Industriepolitik angesehen werden, aber auch in Frankreich gibt es eine stärkere Tradition staatlicher Steuerung. Oftmals wird der Begriff der Industriepolitik ausschließlich auf die mit ausgeprägter Intervention in Märkte verbundenen vertikalen Instrument bezogen (Bulfone, 2023). Mit Blick auf die industriepolitischen Ansätze der USA wird die Förderung von Forschung und Entwicklung als erfolgreicher angesehen als die Unterstützung einzelner Unternehmen oder der Schutz gegen Importe (Hufbauer/Jung, 2021). Auch eine Analyse der OECD kommt zu dem Schluss, dass allgemeine, nicht zielspezifische Maßnahmen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen effektiver sind als selektive Interventionen (Criscuolo et al., 2022).

Auch unter veränderten politischen Rahmenbedingungen bleibt eine investitionsfördernde Standortqualität die Basis einer wettbewerbsbasierten wirtschaftlichen Dynamik. Die Transformationsherausforderungen erfordern gute Standort- und attraktive Investitionsbedingungen. Nur eine sich dynamisch entwickelnde Wirtschaft hat die Veränderungsfähigkeit und insbesondere Investitions- und Innovationsperformance, die für die Anpassung an sich stark verändernde Umweltbedingungen notwendig sind. Die Dekarbonisierung erfordert erhebliche Investitionen, die nur bei adäquaten Standortbedingungen möglich sind. Die staatliche Förderung erfordert eine dynamisch wachsende Wirtschaft auch in den nicht unmittelbar von der Transformation betroffenen Branchen, um die nötigen fiskalischen Impulse setzen zu können. Und im Systemkonflikt der marktwirtschaftlichen Demokratien ist eine prosperierende Wirtschaft Voraussetzung dafür, das Wohlstandsversprechen der Marktwirtschaft einzulösen – besser als der chinesische Staatskapitalismus.

Industrielle Standortqualität

Die Attraktivität eines Standorts für Investitionen hängt von vielfältigen Faktoren ab. Der IW-Standortindex misst die industrielle Standortqualität in 45 Ländern auf Basis einer Reihe von Variablen in den Kategorien Staat, Wissen, Infrastruktur, Markt, Ressourcen und Kosten (Institut der deutschen Wirtschaft, 2013). Aufgrund der an das Verarbeitende Gewerbe angepasste Entwicklung werden Faktoren berücksichtigt, die für die Industrie in Deutschland insgesamt relevant sind. Dabei erlaubt der Datenstand 2021 (bei einigen Indikatoren auch früher) keine Berücksichtigung des Energiekostenschocks von 2022. Dieser hat insbesondere für die energieintensiven Industrien zu einer massiven Verschlechterung der Standortbedingungen in Deutschland geführt.

Der Blick auf die Teilindizes macht das Profil der deutschen Standortqualität deutlich. Zu den Stärken gehören der staatliche Ordnungsrahmen und die Wissensbasis für die Industrie, die im internationalen Vergleich gute Infrastruktur sowie der erreichbare Markt. Die Ressourcenausstattung ist hingegen nur im internationalen Mittelfeld angesiedelt. Auf der Gegenseite stehen die Kostendimensionen wie insbesondere Arbeits- und Energiekosten sowie Steuerbelastungen. Hier liegt Deutschland auf dem vorletzten Platz.

In dem kurzen Zeitraum zwischen 2016 und 2021 hat sich die Standortqualität im Vergleich zu den Wettbewerbsländern in fast allen Kategorien zum Teil deutlich verschlechtert (die Verbesserung in der Kategorie Wissen ist im Wesentlichen ein statistisches Artefakt aufgrund nicht mehr verfügbarer Einzelindikatoren, im letzten vollständigen Jahr 2020 lag Deutschland hier auf einem ebenfalls verschlechterten Rangplatz 9). Insbesondere die Kostendimension ist noch einmal deutlich schlechter geworden.

Industriepolitisch bedrohlich ist, dass sich die ausgesprochene Standortschwäche zuletzt deutlich verschärft hat, während die bisherigen Stärken erodieren. Die Stärke der gut ausgebildeten Mitarbeiter wird angesichts der Fachkräftelücke zweifelhaft, die Infrastrukturmängel treten deutlich zutage und die Regulierungsqualität leidet unter enger Regulierung und schwacher staatlicher Verwaltung. Auf der Gegenseite sind die Lohnstückkosten weiter angestiegen, die Steuerlast ist relativ zu anderen Ländern höher geworden, während bei den Sozialabgaben Kostenanstiege drohen – und der hohe Anstieg der Energiekosten, der insbesondere im Vergleich zu den USA erhebliche Wettbewerbsnachteile mit sich gebracht hat, war für die energieverbrauchenden Unternehmen eine nicht zu unterschätzende Belastung.

Erweiterte staatliche Rolle erforderlich!

Aktuelle und für die nächsten Jahre und Jahrzehnte prägende, politisch ausgelöste Entwicklungen, die zu erheblichen Strukturveränderungen führen können (Bardt, 2019; Bardt/Lichtblau, 2020), begründen eine erweiterte Rolle des Staates. Mit der Dekarbonisierung auf Termin wird ein bestimmtes Marktergebnis, nämlich der Verzicht auf fossile Energiequellen, bis 2045 vorgegeben. Das politisch gesetzte Ziel kann industrielle Produktion in erheblichem Umfang gefährden. Die uneinheitliche internationale Bepreisung von Emissionen verteuert emissionsintensive und energieintensive Produktion in den ambitionierteren Ländern und gibt einen Anreiz zur Verlagerung dahin, wo die entsprechenden Kosten niedriger sind. Die Preisasymmetrien und die unterschiedlichen Anspruchsniveaus sind eine politisch eingeführte Marktverzerrung, die zu nicht intendierten negativen Effekten führt.

Die notwendigen Investitionen am heimischen Standort lassen sich vielfach kaum refinanzieren und können für einzelne Betriebe Milliardendimensionen erreichen – ohne dass eine erweitere Produktionsmöglichkeit zur Verfügung steht. Eine marktbasierte Lösung ist damit kaum möglich. Neben der Emissionsbepreisung müssen daher auch unterstützende Instrumente stehen. Zudem basiert die Dekarbonisierungs-Transformation auf Termin darauf, dass schnell genug eine klimafreundliche Energieversorgung zu wettbewerbsfähigen Preisen möglich ist. Wenn ein solches Energiesystem etabliert werden kann, mit der energieintensive Unternehmen auch nach der Transformation wieder wettbewerbsfähig sind, muss den Unternehmen der Übergang dahin ermöglicht werden. Die staatliche Intervention über den international ungleichen Emissionspreis und weitere Regulierungsvorgaben erfordert eine erweitere staatliche Rolle, um die Kosten der ursprünglichen Politik zu begrenzen.

Diese Überlegungen erweitern die Argumentation für eine horizontale Industriepolitik. Gleichzeitig unterscheiden sie sich von klassisch vertikaler industriepolitischer Intervention dadurch, dass nicht einfach mit vermeintlichen zukünftigen Marktchancen bestimmter Unternehmen oder Branchen argumentiert und dieses Ergebnis mit staatlichen Mitteln herbeigeführt werden soll. Klar ist aber auch, dass mit einer erweiterten Industriepolitik immer die Gefahr besteht, dass dies protektionistisch missbraucht wird und sich eine zunehmende interventionistische Marktergebnisgestaltung etabliert. Die Aufgabe ist daher insbesondere, die Grenzen dieser Industriepolitik zu beschreiben und die Maßnahmen hinsichtlich Zeit und Umfang zu limitieren.

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