Exit aus der Krisenpolitik, hinein in eine neue Welt

Über kurz oder lang müssen sich die Regierungen ohnehin von der aktiven Konjunkturpolitik verabschieden. Jetzt ist die Gelegenheit dazu, schreibt IW-Direktor Michael Hüther in einem Gastbeitrag für die Welt.

Auf die Finanzpolitik kommt es an. Diese Binsenweisheit erhält nach der Wirtschafts- und Finanzkrise eine besondere Bedeutung. Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, Klärung europäischer Währungsfragen, Gestaltung der Finanzmarktordnung – so lauten die anstehenden Aufgaben. Jede für sich ist schon eine gewaltige Herausforderung, doch in der Summe führen sie zu einem Paradigmenwechsel, wie ihn die Krise einfordert. Es geht um nicht mehr und nicht weniger als die Erneuerung unserer Wirtschaftsordnung. Doch der Reihe nach.

Das Sparpaket der Bundesregierung versucht die Vorgaben der Schuldenbremse zu erfüllen, und zwar ohne allgemeine Steuererhöhungen und die Kürzung investiver Ausgaben. Das ist positiv. Die Notwendigkeit jetzt beginnender Konsolidierung wird ernsthaft von niemandem bestritten. Doch allgemein wird der Eindruck erweckt, es gehe vor allem um Aufräumarbeiten nach der Krise. Das ist nicht falsch, es verdeckt aber die eigentliche Bedeutung der Konsolidierung. Die liegt vielmehr darin, dass wir damit zugleich vier Jahrzehnte staatlicher Verschuldungspolitik hinter uns lassen können, um in eine Periode einzutreten, die frei von keynesianischen Illusionen auf eine aktive Konjunkturpolitik verzichtet. Der angestrebte Haushaltsausgleich ist kein temporäres Ziel, um erneut die Möglichkeit beliebiger Konjunktursteuerung zu haben.

Angekommen ist diese Botschaft in der Politik und in der Öffentlichkeit noch nicht– obgleich mit der Schuldenbremse genau das im Jahr 2009 in der Verfassung verankert worden ist. Die Schuldenbremse, erstmals auf nationaler Ebene 2003 in der Schweiz eingeführt, fordert Bund und Länder bis 2016– respektive 2020 – auf, für nahezu ausgeglichene Haushalte zu sorgen und diesen Zustand als Normalität auch in die Zukunft zu führen.

Die Schweiz zeigt, wohin konsolidierungspolitischer Ehrgeiz führen kann, so ging die Schuldenstandsquote dort bis zu diesem Jahr von 55 Prozent auf unter 40 Prozent zurück. Der mit dieser Verfassungsregel verbundene Abschied von der Illusion der Globalsteuerung spiegelt die seit langem in der Ökonomik vorhandene Einsicht wider, dass die damit an die Finanzpolitik gestellten Anforderungen nicht erfüllbar sind und das Instrument bei intensiver globaler Vernetzung national ohnehin fragwürdig ist.

Dennoch ist dies kein Abschied von Keynes, sondern lediglich von seinen Adepten und selbsternannten Jüngern. Keynes hat die Erfahrungen der Weltwirtschaftskrise systematisiert und hat für solche Situationen eines abrupten Verfalls der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage den Staat zur Kompensation in der Verantwortung gesehen. Die Überführung dieser Krisenpolitik auf den normalen Konjunkturzyklus war eine Interpretation der Nachgeborenen.

Doch die Wirtschaftsgeschichte mahnt zur Demut: Die aufgetürmten Staatsschulden legen Zeugnis davon ab, dass dann ein Ausweg aus der laufenden Kreditfinanzierung nicht zu finden ist. Konzentrieren wir die Botschaft des großen Ökonomen auf ihren Kern: die notwendige staatliche Intervention bei fundamentalen Krisen. Solche Krisen müssen als spontane Unordnung gesehen werden, weil die abstrakten und privilegienfreien Regeln, die Friedrich August von Hayek empfiehlt, ihre Glaubwürdigkeit und damit ihre Wirkungskraft verlieren. Nichtstun ist dann für alle wirtschaftlichen Akteure der beste Rat, und genau das haben wir vor zwei Jahren erlebt. Nichts schien auf einmal mehr zu gelten. Das gezielte und international koordinierte Handeln der Finanzpolitik war unter diesen Bedingungen effektiv.

Der Beschluss über die Schuldenbremse war, wenngleich der eigenen Zeitlogik politischer Verhandlung folgend, die gebotene Ergänzung zur Krisenpolitik. Der Ausstieg aus der Verschuldung wurde verbindlich und der Paradigmenwechsel in der Finanzpolitik beschlossen. Mittlerweile fordern viele Politiker in Europa entsprechende Regelungen für ihre Staaten. Der Griechenland-Schock hat gesessen, zumindest ist angesichts der für viele Staaten kritischen Schuldenstände und der gestiegenen Sensibilität der Kapitalmärkte der Druck stärker denn je.

Und dennoch bleibt die Währungsunion durch finanzpolitische Leichtfertigkeit gefährdet. Die Anreize dafür müssen auch auf der europäischen Ebene so weit wie möglich geschwächt werden. Die Beschlüsse des Europäischen Rats zum künftigen Krisenmechanismus sind dahingehend ein Fortschritt. Denn die zwingende Einbindung der Gläubiger und des IWF sollte sowohl die Kapitalmärkte als auch die Staaten disziplinieren.

Das hat viele Zweifel hervorgerufen und mancher sah gar die echte Transferunion begründet. Das geht in die Irre. Wie die Marktreaktionen der vergangenen Woche zeigen, führen die Verabredungen im Europäischen Rat zu steigenden Risikoprämien für Anleihen der Problemländer. Die implizite Annahme der Kapitalgeber, die anderen europäischen Staaten würden für die exzessive Verschuldung eines Landes mithaften, verliert an Bedeutung. Die Sanktionskraft der Märkte wird gestärkt, die Bedingungen staatlicher Kreditaufnahme verändert. Die Erfahrung zeigt, dass die Weiterentwicklung europäischer Regeln als Prozess gemeinsamen Lernens letztlich die ökonomische Logik nicht ausschalten kann. Das mag die Propheten der reinen Lehre nicht befriedigen, doch die Gestaltung der Lebenswirklichkeit kommt ohne Abwägung und Kompromiss nun einmal nicht aus.

Das, gilt ebenso für die Re-Regulierung der Finanzmärkte. In der medialen Wahrnehmung setzt sich zunehmend der Eindruck fest, die Vereinbarungen der Weltfinanzgipfel würden kaum umgesetzt. Das stimmt so nicht. Die Liste der Neuerungen ist durchaus eindrücklich: vom Selbstbehalt bei Verbriefungen über die Beaufsichtigung der Ratingagenturen und die Restrukturierungsandrohung für Banken bis zu neuen Eigenkapitalanforderungen (Basel III). Hier liegt die eigentliche Weiterentwicklung unserer Wirtschaftsordnung, ebenso der dahinter stehenden ordnungstheoretischen Konzeption. Denn die Finanzmärkte waren im Konzept der sozialen Marktwirtschaft als Regelungsbereich nicht vorgesehen. Die Vordenker dieser Ordnung konzentrierten sich auf die Gestaltung der Wettbewerbsordnung. Es ging ihnen darum, Macht als Degeneration der Freiheit zu verhindern und den Preismechanismus dauerhaft wirksam zu machen. Die konsistente Ordnung der Finanzmärkte muss die Tatsache reflektieren, dass es jenseits von Machtfragen im Sinne eines moralischen Risikos zu Ausbeutungsstrategien gegenüber dem Steuerzahler kommen kann und dass die globale Vernetzung der Bankbilanzen ein systemisches Risiko mit der Folge spontaner Unordnung zu begründen vermag. Die bisher gefundenen Regeln adressieren durchaus diese beiden Risikokategorien.

Doch es hilft wenig, wenn man neue Spielregeln definiert, aber vergisst, den Schiedsrichter auszubilden und mit vollem Rückhalt ins Stadion zu schicken. Hier droht Deutschland ein Desaster. Die Bundesregierung ist auf dem Holzweg, wenn sie in der Fusion der Aufsichtsbehörden Bundesbank und BaFin die Lösung sieht. Wer erwägt, Geschäftsbereiche der Bundesbank der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesfinanzministeriums zu unterstellen, der schädigt die Bundesbank – ohne irgendetwas dabei zu gewinnen. Das Vorbild für eine unabhängige Finanzaufsicht ist vielmehr das Kartellamt.

Wer die Erneuerung der Wirtschaftsordnung wirklich ernst meint, der muss die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und den Paradigmenwechsel der Konjunkturpolitik um eine mutige Reform der Finanzaufsicht ergänzen. Am Ende geht beides zueinander, denn eine effektive Re-Regulierung der Kapitalmärkte mindert die von dort ausgehenden Gefährdungen staatlicher Ordnung sowie staatlicher Finanzen, und die dauerhafte fiskalische Solidität des Staates sichert für dennoch denkbare Situationen spontaner Unordnung politische Handlungsfähigkeit. Der Exit aus der Krisenpolitik ist der Einstieg in eine neue Welt.