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Judith Niehues / Thilo Schaefer Gutachten 4. November 2022 Verteilungswirkungen klimapolitischer Maßnahmen

Die politisch Verantwortlichen in Brüssel und Berlin haben in den letzten Jahren anspruchsvolle Klimaziele formuliert. Der europäische Green Deal und das deutsche Klimaschutzgesetz legen Reduktionsziele für den Ausstoß von Treibhausgasen fest.

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Verteilungswirkungen klimapolitischer Maßnahmen
Judith Niehues / Thilo Schaefer Gutachten 4. November 2022

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Studie im Auftrag der Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft e. V. (vbw)

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Die politisch Verantwortlichen in Brüssel und Berlin haben in den letzten Jahren anspruchsvolle Klimaziele formuliert. Der europäische Green Deal und das deutsche Klimaschutzgesetz legen Reduktionsziele für den Ausstoß von Treibhausgasen fest.

Mithilfe von Maßnahmen, die fossile Energieträger verteuern und die Attraktivität klimafreundlicher Alternativen erhöhen, soll die dafür notwendige Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft gelingen. Die Einnahmen aus der Bepreisung von CO2-Emissionen sollen dazu genutzt werden die klimapolitischen Maßnahmen sozial ausgewogen zu gestalten und die Anreize für den Umstieg auf emissionsarme Technologien zu verbessern. Ein Beispiel dafür ist die Abschaffung der EEG-Umlage, mit der bislang der Ausbau von Anlagen zur Stromerzeugung durch erneuerbare Energien finanziert wurde und die nun aus dem Bundeshaushalt bezahlt wird.

Spätestens seit dem Angriff Russlands auf die Ukraine und den westlichen Sanktionen als Antwort darauf haben sich die Preise fossiler Energieträger in einer Weise erhöht, dass sie den geplanten Anstieg durch klimapolitische Maßnahmen um teilweise ein Mehrfaches überschreiten. Allerdings erwachsen daraus – abgesehen von den Mehreinnahmen durch die Mehrwertsteuer – keine Einnahmen für die Bundesregierung, die für soziale Ausgleichsmaßnahmen und Anreize für Investitionen in treibhausgasarme Produkte und Technologien verwendet werden könnten. Angesichts der massiven Preisanstiege und daraus resultierenden Belastungen für Unternehmen und private Haushalte hat die Bundesregierung dennoch mehrere Maßnahmenpakete zur Entlastung geschnürt. Die Herausforderung dabei besteht darin diese Maßnahmen so zu gestalten, dass sie nachteilige Verteilungswirkungen auffangen, ohne dabei klimapolitische Anreize zu konterkarieren. Die bisherigen Entlastungsinstrumente zahlen dabei in unterschiedlicher Weise auf die genannten Ziele ein.

Die vorgezogene Abschaffung der EEG-Umlage mildert die Belastung der gestiegenen Strompreise, die ebenfalls auf die Preiszuwächse bei den zur Stromerzeugung eingesetzten fossilen Energieträgern zurückzuführen sind. Diese Maßnahme führt bei den Haushalten mit den geringsten Einkommen zu der gemessen an ihrem Haushaltseinkommen höchsten relativen Entlastung und setzt gleichzeitig Anreize Strom, der etwa zur Hälfte aus erneuerbaren klimafreundlichen Energieträgern erzeugt wird, anderen rein fossilen Energieträgern vorzuziehen. Dementsprechend würde eine Senkung der Stromsteuer auf das durch europäische Regulierung vorgegebene Mindestniveau in ähnlicher Weise wirken. Maßnahmen zur Entlastung der Stromverbraucher kommen nicht nur den privaten Haushalten, sondern auch den Unternehmen zugute.

Vom temporär geltenden Tankrabatt profitieren all diejenigen, die ein Kraftfahrzeug mit Verbrennungsmotor bewegen. Diese Maßnahme ist deshalb klimapolitisch kontraproduktiv, da sie das Knappheitssignal des aufgrund der Lieferschwierigkeiten und Sanktionen reduzierten Angebots von fossilen Kraftstoffen verzerrt, das andernfalls einen stärkeren Rückgang des Verbrauchs bewirken würde. Allerdings hilft dieses Instrument kurzfristig allen, denen wie Pendlern und Spediteuren kurzfristig keine Alternative zur Verfügung steht. Gemessen an ihrem Einkommen werden Fahrzeugbesitzer mit geringem Einkommen prozentual stärker entlastet als Haushalte mit höheren Einkommen. Letztere besitzen jedoch häufiger Fahrzeuge und weisen im Durchschnitt höhere Kraftstoffverbräuche auf.

Bei gezielten Entlastungen wie der Heizkostenpauschale für Wohngeldempfänger oder dem geplanten Ausbau des Kreises der Wohngeldbezieher steht die sozialpolitische Wirkung im Vordergrund, da die Auszahlung nur an Haushalte mit niedrigen Einkommen erfolgt. Da solche Maßnahmen gleichzeitig nicht in die Marktpreise eingreifen, bleiben die Knappheitssignale und Einsparanreize erhalten. Mit ihrem dritten Maßnahmenpaket stärkt die Bundesregierung derartige Instrumente. Dabei ist insbesondere die für den Jahreswechsel angekündigte Wohngeldreform zu nennen, die den Kreis der Berechtigten deutlich erweitern soll.

Ein weiteres Instrument ist die Auszahlung eines pauschalen Transfers unabhängig von der Einkommenssituation der Empfänger. Die Energiepauschale kommt allen erwerbstätigen privaten Haushalten, Rentnerinnen und Rentnern zugute, unterliegt allerdings der Einkommensteuer. Dadurch fällt die absolute Höhe der Entlastung bei den Beziehern hoher Einkommen etwas geringer aus. Auch Studierende erhalten im Rahmen des dritten Entlastungspakets eine Einmalzahlung. Pauschaltransfers greifen nicht verzerrend in die Preise ein und entlasten in der Breite auch diejenigen, die mit ihren Steuerzahlungen zur Finanzierung der Maßnahmen beitragen. Der Ausgleich sozial nachteiliger Verteilungswirkungen steht bei diesen Zahlungen nicht im Vordergrund. Dadurch, dass die Energiepauschale der Steuerpflicht unterliegt, ergibt sich gleichwohl eine progressive Wirkung.  

Neben den Maßnahmen, die gezielt Haushalte mit niedrigen Einkommen oder wie die Energiepauschale fast alle privaten Haushalte unmittelbar entlasten, hat die Bundesregierung auch eine Reihe von Instrumenten zur Entlastung von Unternehmen aufgelegt. Dabei handelt es sich um Kredit- und Bürgschaftsprogramme, sowie Hilfen für besonders betroffene Unternehmen. Der Wegfall der EEG-Umlage und der Tankrabatt entlasten ebenfalls auch Unternehmen. Dennoch kommt es insbesondere bei den energieintensiven Unternehmen bereits zu Produktionsausfällen. Angesichts der hohen Preise sind die Produktionskosten so stark angestiegen, dass hiesige Unternehmen im internationalen Wettbewerb nicht mehr konkurrenzfähig anbieten können. Längerfristige Wertschöpfungsverluste bedrohen Arbeitsplätze und haben mittelbar auch Auswirkungen auf die privaten Haushalte. Deshalb gilt es für die Politik nicht nur eine Balance zu finden zwischen sozial- und klimapolitischen Anforderungen, sondern auch bei der Entlastung von privaten Haushalten und Unternehmen. Auch hier setzt das dritte Entlastungspaket an, indem es eine Strompreisbegrenzung ankündigt. Ende September 2022 wurde zudem eine Gaspreisbremse in Aussicht gestellt. Während eine Dämpfung der Energiepreise insbesondere für Unternehmen dringend notwendig erscheint, mindert eine Deckelung der Preise gleichzeitig das Knappheitssignal und die Einsparanreize.

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Judith Niehues / Thilo Schaefer Gutachten 4. November 2022

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