Steuerquote: Bund und Länder liegen gleichauf

Der Staat hat 2016 zum dritten Mal in Folge ein Haushaltsjahr mit einem Überschuss abschließen können. Auch für die Jahre 2017 und 2018 werden wieder Überschüsse im zweistelligen Milliardenbereich prognostiziert (IW-Forschungsgruppe Konjunktur, 2017). Ein wesentlicher Treiber dabei sind die florierenden Steuereinnahmen, die von 2005 bis 2016 nominal um rund 56 Prozent gestiegen sind. Das Bruttoinlandsprodukt verbuchte im gleichen Zeitraum eine nominale Steigerung um 36 Prozent. Da die Steuereinnahmen ein größeres Plus aufweisen als das Bruttoinlandsprodukt, nimmt die Steuerquote zu. Die Steuerquote gibt die Steuereinnahmen in Prozent des Bruttoinlandsprodukts an und stieg nach der Kassenstatistik von 19,5 Prozent im Jahr 2004 auf 22,5 Prozent im Jahr 2016 (BMF, 2017a; BMF, 2017b; Statistische Ämter der Länder, 2017). In diesem Jahr ist, ausgehend von der aktuellen Steuerschätzung, mit einem weiteren Anstieg auf 22,7 Prozent zu rechnen (BMF, 2017c). 1 Prozentpunkt bedeutet Mehreinnahmen für den Fiskus von rund 30 Milliarden Euro.

Nach der Kassenstatistik konnte auf Bundesebene im Jahr 2016 ein Plus von 5 Milliarden Euro verbucht werden. Der Überschuss der Bundesländer belief sich auf 9 Milliarden Euro, die Gemeinden kamen in der Summe auf 5,4 Milliarden Euro höhere Einnahmen als Ausgaben (Statistisches Bundesamt, 2017).

Mit Blick auf die Bundesländer hat sich die Situation bezogen auf die Finanzierungssalden im Vergleich zu den Vorjahren deutlich verbessert – der Finanzierungssaldo des Jahres 2016 ist mehr als doppelt so hoch wie im Jahr zuvor. Allerdings zeigt sich von Land zu Land ein sehr unterschiedliches Bild. Bis auf das Saarland und – aufgrund von Sondereffekten – den Freistaat Sachsen konnten zwar alle Bundesländer für das Jahr 2016 einen Haushaltsüberschuss vermelden, die Unterschiede sind dabei jedoch enorm. Während Bayern fast 2 Milliarden Euro höhere Einnahmen als Ausgaben aufweist, lag die Differenz in Nordrhein-Westfalen bei 143 Millionen Euro (BMF, 2017d).

Ein Grund für die verbesserte Finanzlage ist, dass der Einnahmezuwachs Bund, Ländern und Gemeinden nicht gleichermaßen zugutekommt. Eine Aufschlüsselung der Steuerquote nach Gebietskörperschaften zeigt, dass im Wesentlichen die Bundesländer von der gestiegenen Steuerquote profitiert haben. Von 2011 bis heute hat sich die Lücke bei der Steuerquote zwischen Bund und Ländern von 1 Prozentpunkt vollständig geschlossen (siehe Grafik). Dies entspricht nahezu dem gesamten Zuwachs der Steuerquote von 21,2 (2011) auf 22,5 (2016) Prozent. Bund und Länder verfügten damit im Jahr 2016, nach Abrechnung des Länderfinanzausgleichs, jeweils über Steuern in Höhe von 289 Milliarden Euro (BMF, 2017b). Den Bundesländern ist es in den vergangenen Jahren gelungen, einen größeren Anteil der Steuereinnahmen für sich zu verbuchen.

Die Gemeinden behaupten seit mehr als zehn Jahren eine Steuerquote von rund 3 Prozent oder knapp darunter, während der Wert für die Mittel für die Europäische Union im Zeitverlauf stets bei rund 1 Prozent liegt.

Die dargestellte Entwicklung ist nicht zuletzt auf die Anforderung der Schuldenbremse für die Bundesländer zurückzuführen, ab dem Jahr 2020 in wirtschaftlichen Normalzeiten ohne neue Schulden auszukommen. Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, dass die Bundesländer seit Jahren vehement um eine Verbesserung ihrer Finanzausstattung ringen. Dies war unter anderem bei der Finanzierung der Flüchtlingshilfe und bei der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen ab 2020 zu beobachten. Zudem erklären die kräftigen Erhöhungen der Grunderwerbsteuer, deren Aufkommen sich in den vergangenen fünf Jahren annähernd verdoppelt hat, teilweise den Zuwachs (Voigtländer et al., 2017). Ohne die deutlich gestiegene Steuerquote wäre der Druck für die Länder größer, ihre Haushalte durch Einsparungen auf der Ausgabenseite zu konsolidieren.

Denn mit der jeweiligen Steuerquote des Jahres 2011 hätten die Bundesländer heute rund 28 Milliarden Euro Steuereinnahmen im Jahr weniger zur Verfügung. Der Bund müsste dagegen auf nur 2 Milliarden Euro verzichten, die Gemeinden auf etwa 10 Milliarden Euro.

Ein geringfügiges Auf und Ab beim Anteil der Gebietskörperschaften an den Steuereinnahmen ist gleichzeitig folgerichtig, da die Wachstumsraten der einzelnen Steuerarten variieren. Zudem kann es richtigerweise zu Verschiebungen bei der Steuerverteilung kommen, wenn Aufgabenzuschnitte sich verändern und dadurch höhere Ausgaben erforderlich sind. Das sogenannte Deckungsquotenprinzip (§4 Abs. 1 Maßstäbegesetz) soll sicherstellen, dass Bund und Ländern bei der Umsatzsteuerverteilung ausreichend Mittel für ihre notwendigen Ausgaben zufließen. Dies wird allerdings ausschließlich für die Gesamtheit der Länder ermittelt, zudem bleibt es oftmals eine Frage der Auslegung, inwieweit es sich im Einzelnen um eine notwendige Ausgabe handelt. Daher sind die Deckungsquoten ökonomisch nicht eindeutig zu bestimmen, sondern stellen eher eine Verhandlungslösung dar (Tappe/Wernsmann, 2015, 79). Der Anteil der Bundesländer an der Umsatzsteuer lag im Jahr 2016 gut 4 Prozentpunkte höher als 2011.

Insgesamt zeigt die deutliche Veränderung der Steuerquote von Bund und Ländern innerhalb weniger Jahre, dass sich die Bundesländer bei der Finanzausstattung im Vergleich zum Bund heute besserstellen als noch vor wenigen Jahren. Dieser Trend wird sich in den kommenden Jahren voraussichtlich fortsetzen, vor allem aufgrund der Einigung zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen ab dem Jahr 2020.