Reform des EU-ETS-1 und flankierende Instrumente: Ein Policy Mix für die Dekarbonisierung der Industrie

Einerseits müssen die Regelungen des EU-ETS-1 an die neuen Rahmenbedingungen der rechtsverbindlichen Klimaziele für 2040 und 2050 angepasst werden. Dabei kommt dem EU-ETS-1 als zentrale Säule der EU-Klimaschutzpolitik eine besondere Bedeutung zu. Andererseits muss die Reform des EU-ETS-1 die Wechselwirkungen von Klimaschutz sowie industrieller Wettbewerbs- und Transformationsfähigkeit neu austarieren. Das EU-ETS-1 soll Emissionsminderungen primär durch Investitionen in klimaneutrale Technologien und nicht durch Produktionsverlagerungen erzielen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die Transformationsprofile und -geschwindigkeiten zwischen Sektoren und Unternehmen unterscheiden können. Bereits getätigte Investitionen erfordern Planungssicherheit, während in anderen Bereichen zunächst infrastrukturelle, regulatorische und wirtschaftliche Voraussetzungen geschaffen werden müssen. Für eine Übergangsphase muss zudem die Koexistenz konventioneller und transformativer Produktionsverfahren berücksichtigt werden, die eng an industrielle Modernisierungszyklen gekoppelt ist.

Mit fortschreitender Emissionsminderung in der Energiewirtschaft verlagert sich der Fokus des EU-ETS-1 zunehmend auf die energieintensive Industrie. Der EU-ETS-1 als Instrument der Treibhausgas-Bepreisung und der Sichtbarmachung klarer Transformationspfade allein ist jedoch nicht hinreichend, um die tiefgreifende industrielle Transformation zur Klimaneutralität zu gewährleisten. Vielmehr bedarf es eines kohärenten Policy-Mixes aus CO₂-Bepreisung und flankierenden Maßnahmen. Dazu zählen insbesondere technologiespezifische Unterstützungsinstrumente für Elektrifizierung, Wasserstoff und CO₂-Abscheidung (CCS), die sowohl Investitions- als auch Betriebskosten adressieren. Differenzverträge, Infrastrukturentwicklung sowie Maßnahmen zur Senkung der Stromsystemkosten sind zentrale Elemente des notwendigen Policy Mix. Auch die Etablierung von Leitmärkten kann zumindest in einigen Sektoren und in einem stufenweisen Ansatz eine verlässliche Nachfrage nach klimaneutralen Grundstoffen schaffen.

Anwendungsbereich erhalten, behutsam erweitern. Eine Ausweitung des Anwendungsbereichs des EU-ETS-1, etwa auf Abfallwirtschaft oder indirekte Emissionen im Luftverkehr, erscheint als sinnvoll. Weitergehende Veränderungen (z. B. mit Blick auf den EU-ETS-2 oder Senken) oder das Opt-out von Sektoren oder Anlagen wird aufgrund hoher Systemrisiken derzeit nicht empfohlen.

Cap und Marktstabilitätsreserve (MSR) auf das 2040-Ziel ausrichten. Auf der Ebene einzelner Regelungen sind vor allem die vielfältigen Wechselwirkungen zu beachten. Zunächst ist eine Harmonisierung des Emissionspfads mit den EU-Klimazielen erforderlich, wobei kurzfristig die weiterhin ambitionierte Emissionsreduktionen des Energiesektors Berücksichtigung finden und der aktuelle Lineare Reduktionsfaktor fortgesetzt werden sollte. Spätestens ab 2036 ist eine Abflachung des Pfads kompatibel mit dem Klimaziel für 2040 und geboten, um die Transformationsrestriktionen im Industriesektor zu berücksichtigen. Die Liquidität des Marktes sollte durch eine Reform der Marktstabilitätsreserve (MSR) in Richtung eines deutlich reaktionsfähigeren Mechanismus gesichert werden. Der grundsätzlich mengenorientierte Ansatz der MSR sollte jedoch nicht geändert werden.

Internationale Zertifikate und Senken nur über staatliche Kanäle integrieren. Die Integration von Flexibilitätsoptionen – insbesondere internationale Zertifikate gemäß Art. 6 des Pariser Abkommens und Zertifikate für CO2-Senken – sollte auf zentraler Ebene erfolgen, etwa über Cap-Anpassungen oder die Marktstabilitätsreserve (MSR), um die Integrität des ETS-Marktes zu wahren.

Kostenlose Zuteilung als Gesamtpaket reformieren. Weitere Anpassungen betreffen die kostenlose Zuteilung der Emissionsberechtigungen. Für diese ist die bisherige Fortschreibungssystematik des Benchmark-Systems nicht zukunftsfähig und sollte durch einen vereinfachten und weitgehend einheitlichen, linearen Mechanismus ergänzt werden. Auch wird die Einführung von für die industriellen Wärmeanwendungen geeigneten Fallback-Benchmarks empfohlen. Mit Blick auf die bestehenden Unwägbarkeiten, Risiken und teilweise kontraproduktiven Effekte bezüglich des ab 2026 ökonomisch wirksam gewordenen Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), den Zeitbedarf für notwendige Anpassungen sowie die noch ausstehende Schaffung eines geeigneten Modells für die Berücksichtigung von Exporten im CBAM sollten die CBAM-Kürzungen im Bereich der kostenlosen Zuteilung für einige Jahre eingefroren werden.

ETS-Einnahmen für die Industrietransformation einsetzen. Der EU-ETS-1 ist nicht nur ein Anreizinstrument für Emissionsminderungen, sondern schafft durch die Versteigerung von Emissionsberechtigungen auch fiskalische Einnahmen. Deren Verwendung sollte strikt zweckgebunden erfolgen. Die ausfallenden Einnahmen vor allem durch eine Verlängerung der kostenlosen Zuteilung im CBAM-Kontext führen zu erheblichen Aufkommensrückgängen für EU-Programme zur Unterstützung der industriellen Transformation. Die verlängerte freie Zuteilung dient allerdings in erster Linie dem Ausgleich wettbewerblicher Nachteile und kann daher nur bedingt als zusätzlich verfügbares Investitionskapital der Unternehmen gewertet werden. Dabei wäre eine solche Anrechnung im Kontext von Carbon-Leakage-Strukturen – also mit Blick auf das Verhältnis von operativer und Investitions-Leakage – durchaus legitimierbar.

Carbon-Leakage-Schutz sicherstellen. Mit dem CBAM wurde ein neues Instrument geschaffen, dessen Wirksamkeit jedoch erst noch empirisch validiert und ggf. verbessert werden muss. Für die Fortführung des EU-ETS-1 als zentrales Element der EU-Klimaschutzpolitik ist die Erhaltung und Fortentwicklung des CBAM als starker Mechanismus von zentraler Bedeutung. Gleichwohl können auch ergänzende Instrumente wie die Grundstoffabgabe oder auch der sorgfältig geprüfte Einsatz von handelspolitischen Instrumenten eine wichtige Rolle spielen.

Voraussetzungen für transformative Investitionen schaffen. Für die Flankierung der industriellen Transformation zur Klimaneutralität bedarf es einer Reihe ergänzender Instrumente (Companion Policies). Diese betreffen vor allem die Bereitstellung kostengünstigen Stroms für die die industrielle Elektrifizierung (Strompreiskompensation, Industriestrompreis), sowie den Hochlauf der Märkte für Wasserstoff und CCS. Langlaufende Differenzverträge für Wasserstoff sowie für CCS und eine beschleunigte Infrastrukturentwicklung (Wasserstoffnetz, CO2-Transport- und Speicherinfrastruktur) sind dafür wesentliche Instrumente. Die Nachfrageseite kann durch Grüne Leitmärkte angeschoben werden. Dies sind je nach Sektor eher die öffentliche Beschaffung (insbesondere bei einigen Baustoffen wie Zement) oder private Nachfragesignale (für Stahl und andere Metalle). Leitmärkte erreichen kurzfristig vor allem günstige und bereits verfügbare CO2-reduzierte Grundstoffe wie klinkerarmen Komposit-Zemente oder Grünstrom-Sekundärstahl – die eigentlichen Near-Zero-Technologien wie DRI-Stahl oder CCS-Zement werden erst später in relevanten Mengen auf den Markt kommen, müssen aber schon frühzeitig adressiert werden.

Schließlich ist herauszustellen, dass klimapolitische Instrumente allein nicht ausreichen werden, um die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie im aktuellen geopolitischen und geoökonomischen Umfeld zu sichern. Externe Faktoren wie internationale Subventionsregime, Wechselkursentwicklungen und zunehmender Protektionismus erzeugen erheblichen Anpassungsdruck. Eine erfolgreiche Transformation setzt daher voraus, dass das EU-ETS-1 durch eine kohärente Industrie- und Handelspolitik flankiert wird, die den Verbleib industrieller Wertschöpfung in Europa gewährleistet.