Eine Reform der Gewerbesteuer für tragfähige Kommunalfinanzen

Im Koalitionsvertrag von Union und SPD ist eine kleine Reform der Gewerbesteuer angelegt. Der Mindesthebesatz soll von bislang 200 Prozent zur Eindämmung des interkommunalen Steuerwettbewerbs auf 280 Prozent angehoben werden. Dies hat das Bundeskabinett Anfang des Jahres beschlossen, die parlamentarische Zustimmung steht noch aus. Der durchschnittliche Hebesatz liegt aktuell bei mehr als 400 Prozent. Damit liegt die kombinierte Belastung aus Körperschaftsteuer, Solidaritätszuschlag und Gewerbesteuer in vielen Kommunen bei deutlich oberhalb des Durchschnitts von 30 Prozent.

Eine ökonometrische IW-Analyse deutet darauf hin, dass Hebesatzerhöhungen nicht zu höheren kommunalen Investitionen führen. Im Gegenteil: Steigende Sätze stehen in negativem Zusammenhang mit Investitionen und teilweise auch mit dem Steueraufkommen. Zudem besteht ein positiver Zusammenhang zwischen Kassenkrediten und Hebesatzniveau – ein Indiz dafür, dass Steuererhöhungen häufig fiskalische Notmaßnahmen sind, die strukturelle Probleme nicht lösen.

Vor diesem Hintergrund wird seit Jahrzehnten über Reformen diskutiert. Bereits in den 1980er Jahren wurde eine kommunale Wertschöpfungsteuer vorgeschlagen, die neben Gewinnen auch Löhne, Zinsen und Mieten einbezieht. Eine breitere Bemessungsgrundlage könnte die Einnahmen stabilisieren und gleichmäßiger verteilen. Alternativ wird die vollständige Abschaffung der Gewerbesteuer erwogen, kombiniert mit einer höheren kommunalen Beteiligung an der Umsatzsteuer. Dies würde die Konjunkturabhängigkeit reduzieren, da die Umsatzsteuer weniger stark schwankt. Zur Kompensation für Bund und Länder könnte der Körperschaftsteuersatz angepasst werden. Zugleich könnten Kommunen ein begrenztes Zuschlagsrecht auf Einkommen- und Körperschaftsteuer erhalten. Damit bliebe das verfassungsrechtlich geforderte Hebesatzrecht gewahrt.

Eine solche Reform wäre für die Kommunen aufkommensneutral zu gestalten, würde aber unvermeidlich Verteilungseffekte zwischen den Kommunen erzeugen. Insbesondere große Städte mit hohen Gewerbesteuereinnahmen müssten Mindereinnahmen ausgleichen. Vor diesem Hintergrund wäre es zielführend, den Anteil der Kommunen am Steueraufkommen strukturell zu erhöhen (Tabelle). Zu diesem Zweck könnte es die Möglichkeit von Zuschlägen bei Einkommen- und Körperschaftsteuer geben. Dies würde dazu führen, dass sich die kommunalen Steuereinnahmen auf einem höheren Niveau stabilisieren.

Eine dauerhaft stärkere Beteiligung an der Umsatzsteuer verbunden mit einer transparenten, wenn auch beschränkten Steuerautonomie in Form von Zuschlägen bei den Ertragsteuern würde den Kommunen mehr Handlungsspielraum geben und gleichzeitig der Selbstverwaltung der Kommunen gerecht werden. Die Zuschlagsrechte könnten dabei die grundgesetzliche Vorgabe erfüllen, den Kommunen eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht einzuräumen. Zwar kann auch die Umsatzsteuer einschließlich ihres Verteilungsschlüssels als wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle eingeordnet werden, allerdings ist dort ein Hebesatzrecht nicht praktikabel. Allerdings wäre es auch denkbar, die Finanzierung der Kommunen anders zu regeln, also ohne eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle. Das Jahr 2025 hat in der Finanzpolitik gezeigt, dass auch kurzfristige Grundgesetzänderungen möglich sind, wenn der politische Handlungsdruck groß und der Handlungswille stark ist.

Verteilungseffekte zwischen den Kommunen sind unausweichlich. In Teilen sind diese politisch gewünscht, wie der Fall Norderfriedrichskoog zeigt. Mit weniger als 50 Einwohnern weist die Gemeinde die höchsten Gewerbesteuereinnahmen pro Kopf auf, da viele Unternehmen sich dort angesiedelt haben, ohne dass dies mit realwirtschaftlichen Aktivitäten einhergeht. Im Koalitionsvertrag von Union und SPD ist entsprechend von „Gewerbesteuer-Oasen“ die Rede. Gleichzeitig würden insbesondere die großen Städte mehrheitlich Mindereinnahmen verbuchen, am stärksten wäre der Effekt in absoluten Werten für Frankfurt am Main. Die Stadt würde rund 1 Milliarde Euro pro Jahr weniger aus der Umsatzsteuer erhalten als im Status quo aus der Gewerbesteuer. Mit Zuschlägen auf die Körperschaft- und die Einkommensteuer könnte der negative Aufkommenseffekt jedoch kompensiert werden. Sofern Frankfurt am Main die lokalen Zuschläge ausreizen würde, lägen die Einnahmen schätzungsweise sogar über dem derzeitigen Niveau. Ein hoher lokaler Zuschlag liegt im Fall von Frankfurt am Main nahe, da auch der Gewerbesteuerhebesatz überdurchschnittlich hoch ist. Gleiches gilt auch für weitere Großstädte wie Hamburg, München, Stuttgart und Düsseldorf. Darüber hinaus obliegen feingliedrige Anpassungen an der Steuerverteilung zwischen den Kommunen dem jeweiligen kommunalen Finanzausgleich. Anpassungen werden hierfür erforderlich sein, ohne dass flächendeckende Einzelfallgerechtigkeit hergestellt werden kann.

Angesichts hoher Investitionsbedarfe und struktureller Defizite spricht viel für eine grundlegende Neuordnung der kommunalen Steuerfinanzierung. Die strukturelle Besserstellung der Kommunen bei der Steuerverteilung eröffnet die Möglichkeit, dass die allermeisten Städte und Kommunen Mehreinnahmen verzeichnen können, und ist daher ein entscheidender Hebel, um die Kommunen von einem Systemwechsel zu überzeugen. Denn die größte Hürde bleibt weniger die ökonomische Konzeption, sondern vielmehr der politische Wille, bestehende Zuständigkeiten und Einnahmeverteilungen neu auszubalancieren.