Einlagensicherung: Den Wettbewerb um den sichersten Einlagenvertrag nicht bremsen

Am 26. Juni 1974 ging in Köln die 1792 gegründete Herstatt-Bank in die Insolvenz. Herstatt war keinem Einlagensicherungsfonds angeschlossen, so dass keine unmittelbare Anlegerentschädigung stattfinden konnte. Als Konsequenz konnten Gehälter nicht gezahlt, Mieten nicht überwiesen und Rechnungen nicht beglichen werden. Solide Unternehmen wurden illiquide und damit praktisch auch insolvent. Im Gegensatz zu den Eigentümern können die Kunden das Geschäftsrisiko einer Bank nur schwer einschätzen. Aus Gründen des Gläubigerschutzes rechtfertigt sich die Versicherung der Kundeneinlagen.

Nach mehreren Reformen gelten nun europaweite Mindeststandards für die nationalen Einlagensicherungssysteme. So müssen pro Einleger und pro Bank 100.000 Euro versichert sein. Im Fall der Schieflage einer Bank muss die Entschädigung innerhalb von 7 Tagen erfolgen. Es waren allerdings nicht alle Länder bei der Umsetzung dieser Richtlinie erfolgreich. Die Kommission fordert nun eine gemeinsame Einlagensicherung.

In Deutschland existiert kein staatlicher Einlagensicherungsfonds, sondern es existieren private Sicherungseinrichtungen von Sparkassen, öffentlichen Banken, Genossenschaftsbanken und privaten Banken. Darüber hinaus bieten die Sicherungseinrichtungen eine über die gesetzliche Mindestanforderung hinausgehende Sicherung an. Die Anreize hierzu setzt ihnen ein gesunder Wettbewerb um die Einlagen der Bankkunden. Denn die Höhe der Sicherungsgrenze ist das Kennzeichen eines besonders sicheren Einlagenvertrags (Hartmann-Wendels/Jäger-Ambrozewicz, 2010).

Die unterschiedlichen Einlagensicherungssysteme spiegeln die unterschiedlichen Eigentümerstrukturen und zu einem gewissen Teil auch die unterschiedlichen Geschäftsrisiken von lokal aufgestellten Banken und börsennotierten Banken wider. Die Diversität der Geschäftsmodelle ist eine Grundlage für die Stabilität von Bankensystemen (Haldane, 2009). Die gemeinsame Einlagensicherung stellt einen Eingriff in ein gut funktionierendes System dar. Dass andere Länder über weniger gut funktionierende Einlagensicherungssysteme verfügen, rechtfertigt lediglich gemeinsame Mindeststandards für die nationalen Einlagensicherungssysteme, nicht aber die Vergemeinschaftung. Auch wäre dies angesichts robuster struktureller Differenzen zwischen den Ländern keine Versicherung, sondern ein Umverteilungssystem.

Eine gemeinsame Einlagensicherung ist aufgrund der strukturellen Unterschiede in den nationalen Bankensystemen nicht geboten, mehr noch: sie wäre fatal. Unterschiede resultieren aus riskanten Geschäftsmodellen, weniger strengen nationalen Aufsichtsstandards in der Vergangenheit und ineffizienten nationalen Insolvenzregimen. Sie zeigen sich an den notleidenden Krediten, d.h. an den Krediten deren Rückzahlung ungewiss ist, gemessen an den gesamten vergebenen Krediten. Diese Relation reicht von 1,4 Prozent in Finnland bis zu 45,2 Prozent in Zypern (Abbildung). Der gemeinsame Aufsichts- und Restrukturierungsmechanismus der Bankenunion benötigt dringender gemeinsame Mindeststandards im Insolvenzrecht als eine gemeinsame Einlagensicherung.

Grundsätzlich kann eine Einlagensicherung zur Stabilität des Euroraums beitragen. Denn fehlt Vertrauen in die Stabilität eines nationalen Bankensystems und dessen Einlagensicherungsfonds, so kann eine Kapitalflucht in Länder mit einem höheren Sicherungsniveau erfolgen, wie an den Target-Salden des Eurosystems abgelesen werden kann (Sinn, 2015). Einer solchen Kapitalflucht kann aber durch gemeinsame Mindeststandards der Einlagensicherung begegnet werden, einer Vergemeinschaftung bedarf es hierzu nicht. Denn ein nationaler Wettbewerb um den sichersten Einlagenvertrag ist von Vorteil. Die Vergemeinschaftung – national und erst recht europäisch – bietet Banken hingegen einen Anreiz hin zu einer höheren Risikoübernahme, da hierdurch der Wettbewerb um Kundeneinlagen nur noch eingeschränkt funktioniert (Lambert et al., 2015).

Aus Sicht der Kommission ist der gemeinsame Einlagensicherungsfonds ein Instrument, um den Teufelskreis aus Bankenkrise und Staatsschuldenkrise zu durchbrechen. Durch ihn soll die Solvenz der Banken weniger von der Solvenz ihres Sitzlandes abhängen. Denn bei einem Bonitätsverlust ihres Sitzlandes verzeichnen Banken zum einen Verluste auf ihr Staatsanleihenportfolio und zum anderen zweifeln die Marktteilnehmer an der Fähigkeit des Staates zur Rettung seiner Banken. Dieser Teufelskreis sollte vielmehr über die Eigenkapitalregulierung adressiert werden. Eine risikoadäquate Eigenkapitalunterlegung von Staatsanleihen sowie eine Großkreditbeschränkung für diese sind hier erforderlich. Zudem sollten Banken mit einem großen Engagement in die Anleihen ihres Sitzlandes mehr Eigenkapital vorhalten müssen als Banken mit einem diversifizierten Portfolio (Demary, 2013). Die Probleme aus der Systemrelevanz von Banken lassen sich ebenfalls über spezielle Eigenkapitalpuffer abfedern. Zuletzt sind aber solide Staatsfinanzen für die Stabilität der Banken essentiell. All das macht deutlich: Die Forderung nach einem europäischen Einlagensicherungsfonds ist nicht problemangemessen, sie begründet fatale Fehlanreize und gefährdet so die Stabilität des Bankensystems, auf dessen Stärkung sie eigentlich zielt.