Unabhängige Aufsicht außerhalb der Bundesbank

Die von der Koalition vorgesehene Bündelung würde keines der Probleme lösen, lediglich neue schaffen.

Die Koalitionsverhandlungen in Berlin kommen nur langsam voran. Die Sachzwange sind groß, der Raum gemeinsamer Programmatik ist doch enger als erwartet. Da zeigen sich die künftigen Regierungsparteien hocherfreut, wenn sie einzelne Themen schnell und eindeutig klären können. Der Beschluss der neuen Partner in Berlin, die Bankenaufsicht künftig bei der Deutschen Bundesbank zu bündeln, steht dafür. Erstaunlich ist die Eindeutigkeit, mit der diese Entscheidung vorgetragen wird. Denn es sind berechtigte Zweifel anzufügen.

Begründet wird die geplante Zusammenführung mit der vermeintlich offenkundigen Ineffizienz zweier Institutionen. Doch wie ist tatsächlich der Befund? Die Finanzmarktkrise, die mit ihrer Eskalation im September 2008 die Weltwirtschaft in die scharfe Rezession riss, hat ihre Ursachen unstreitig auch in einem fast globalen Versagen der Bankenaufsicht. Doch ein Tatbestand hat sich dabei nicht als bedeutsam erwiesen: die Doppelzuständigkeit von Bundesbank und BaFin, wie sie mit Paragraf 7 Kreditwesengesetz begründet und durch die Aufsichtsrichtlinie spezifiziert wird.

Auf Grundlage der von den Banken bereitgestellten Unterlagen, der Prüfungsberichte und der Jahresabschlussunterlagen sowie der Prüfung der Eigenmittelausstattung und des Risikomanagements führt die Bundesbank auch vor Ort die laufende Überwachung durch und erstellt das Risikoprofil. Diese Risikoeinschätzung bildet die Grundlage für die Entscheidungen der BaFin, die bereits nach den jetzigen aufsichtsrechtlichen Regelungen höhere Eigenkapitalanforderungen stellen oder die Geschäftsführung an einen Sonderbeauftragten übertragen kann.

International lässt sich zwar eine Tendenz feststellen, die Anzahl der für die Aufsicht zuständigen Institutionen zu verringern. Doch dabei zeichnet sich keine Konvergenz der nationalen Lösungen zu einem einzigen Modell ab. Allerdings haben diese Unterschiede der materiellen Harmonisierung der Aufsichtsregeln nicht entgegengestanden. Entscheidend ist dafür vielmehr, dass die international definierten Regelwerke national angemessen umgesetzt werden. Dafür sind die Informationsvorteile nationaler Behörden bezüglich „ihrer Banken“ zu würdigen.

Die Organisation der Finanzaufsicht muss sich an ihren Aufgaben orientieren. Zum einen geht es um den Schutz der Sparer, indem eine staatliche Instanz jene Überwachung der Banken als Kreditnehmer leistet, die den einzelnen Anleger überfordern muss. Zum anderen ist der möglichen Instabilität des Bankensektors und den denkbaren systemischen Risiken Rechnung zu tragen.

Beides wird durch Vorgaben für die Ausstattung mit Eigenkapital sowie mit Liquidität berücksichtigt, deren Angemessenheit von der Aufsicht zu bewerten und gegebenenfalls zu sanktionieren ist.

Der Vorteil eindeutiger quantitativer Regeln – leichte Überprüfbarkeit – verliert sich schnell, weil eine pauschalierende Risikobemessung die Banken zu Ausweichreaktionen verleitet. So forcierte die generelle Anforderung von acht Prozent haftendem Eigenkapital für Kreditrisiken deren Verbriefung. Dadurch konnte Eigenkapital gespart werden, ohne dass sich die Risiken in der Bankbilanz respektive im gesamten Finanzsystem reduzierten. Grundsätzlich ist aus der Bankenkrise kein Fall bekannt, in dem ein Institut die quantitativ formulierten Vorgaben der Aufsicht verletzt hätte.

Vor diesem Hintergrund wird die Notwendigkeit einer qualitativen Bankenaufsicht deutlich, wie sie mit dem Regelwerk Basel II begründet wurde. So entstand im Rahmen allgemein gehaltener Definitionen ein Ermessensspielraum für die Aufsicht. Hier lagen die zentralen Ursachen für das Aufsichtsversagen. Denn weder Bundesbank noch BaFin waren in der Lage, den Ermessensspielraum angemessen zu füllen, und ebenso fehlten beiden die Ressourcen, die bankinternen Risikomodelle zu würdigen. Dies äußerte sich darin, dass den Risikoprofilen für die großen systemrelevanten Institute die Beurteilungsmaßstäbe für die Gefährdung eines Instituts aus dem Vergleich mit anderen Banken fehlen.

Also: Wir brauchen eine Aufsicht, die auf Basis eines steten Austauschs mit der Wissenschaft Risiken analysiert und die Methodenkompetenz besitzt. Das bedingt zugleich andere Möglichkeiten der Personalakquisition zu Marktgehältern. Die Anwendung der Erkenntnisse erfordert Unabhängigkeit von der Politik. Die Bündelung bei der Bundesbank löst keines der Probleme, schafft aber neue, allen voran den Konflikt zwischen Geldpolitik und Systemstabilisierung. Deshalb: zurück auf Los!