Politik für digitale Transformation

Wem gehören die Daten? Wie lassen sich Wettbewerbsprinzipien in der neuen digitalen Welt sichern? Ein systematischer Blick auf die unterschiedlichen Geschäftsmodelle zeigt, wo die Soziale Marktwirtschaft in Gefahr ist. Ein Gastbeitrag von IW-Direktor Michael Hüther in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.

Die Politik widmet sich seit geraumer Zeit mit Schwung dem ökonomischen Wandel, der mit dem Label "Industrie 4.0" verbunden wird. Die politische Zuwendung ist verständlich. Volkswirtschaften mit einem höheren Anteil digitaler Geschäftsmodelle und Infrastruktur erzielen einen Einkommensvorteil. Allerdings haben die Unternehmen für die digitale Transformation bislang weder ein einheitliches Verständnis entwickelt, noch lassen sie in der Breite und Tiefe entsprechende Investitionen erkennen. Politisch fehlt es zudem an Konzepten für eine stimmige digitale Ordnungspolitik.

Die Digitalisierung eröffnet neue Geschäftsmöglichkeiten. Vernetzung und Beschleunigung lauten die Schlüsselbegriffe: Durch digitale Technologie werden traditionell regional begrenzte Zusammenhänge geöffnet und vernetzt, Geschäft mit nahezu unbegrenzten Mengengerüsten möglich, und der Aktionsradius für wirtschaftliche Akteure wird erweitert. Anlagen und Maschinen, aber auch Güter und Dienste werden selbststeuernd vernetzt. Zugleich sinken die Kosten der Marktnutzung. Überprüfbare Informationen sind schneller und umfangreicher verfügbar, der effiziente Ausgleich von Angebot und Nachfrage gewinnt eine neue Dimension.

In fast allen wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhängen wirkt die Digitalisierung. Unterschiedliche Muster der Arbeitsteilung sind betroffen, unterschiedliche volkswirtschaftliche Schnittstellen und Geschäftsmodelle sind damit verbunden. Dies systematisch zu beleuchten dient nicht nur dem Verständnis des volkswirtschaftlichen Strukturwandels, sondern auch zur Beantwortung der Frage, welche ordnungspolitischen Herausforderungen daraus folgen. Ohne eine solche Klärung fehlt jede Orientierung in Fragen der Eigentums- und Datenrechte, der Regulierungshoheit oder der Marktmacht.

Geschäftsmodelle der digitalen Welt lassen sich an vier volkswirtschaftlichen Schnittstellen verorten, die sich im Beziehungsgeflecht von Unternehmen und Konsumenten ergeben. Beginnen wir an der rein unternehmerischen Schnittstelle (Business-to-Business). Hierher gehört das Konzept "Industrie 4.0", dessen Potential sich aus der starken Position der deutschen Industrie im globalen Wettbewerb ergibt. Unsere Unternehmen sichern in einem Verbund aus Industrie und Dienstleistungen ihre Wettbewerbsfähigkeit. Es ist ihnen gelungen, sowohl kosteneffizient zu produzieren als auch innovative Leistungen zu schaffen. Damit ist die starke Position in der Gruppe der Weltmarktführer zu erklären.

Bestätigt wird dies indirekt durch zwei Studien des Massachusetts Institute of Technology, die sich zunächst 1989 (Made in America. Regaining the Productive Edge) und dann 2013 (Making in America. From Innovation to Market) der Frage gewidmet haben, wie es um die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie in den Vereinigten Staaten bestellt ist. Während vor einem Vierteljahrhundert sowohl Effizienz- als auch Qualitätsprobleme und damit ein spürbarer Abstand zum internationalen Niveau diagnostiziert wurden, war dies jüngst nicht mehr Fall. Doch obwohl die Produktivität an den globalen Standard angepasst wurde, ist in diesen 25 Jahren ein fortschreitender Verlust an industrieller Wertschöpfung und Beschäftigung in den Vereinigten Staaten festzustellen. Der Grund: Die amerikanischen Industrieunternehmen sind auf sich allein verwiesen und stehen ohne Einbindung in funktionierende Netzwerke im Wettbewerb.

Für die deutsche Industrie gilt das Gegenteil. Die Unternehmen sind verflochten in Vorleistungs-, Produktions- und Dienstleistungsnetze, was ihnen einen gewaltigen Spielraum für die flexible Bereitstellung von Leistungen verschafft, die auf die Kunden zugeschnitten sind. Die Verbünde in der Metall- und Elektroindustrie sowie der chemischen Industrie sind wesentliche Erfolgsfaktoren. In Deutschland finden sich die Cluster der klassischen, aber auch der modernen industriellen Bereiche so gebündelt wie in keiner anderen europäischen Volkswirtschaft und erst recht nicht in den Vereinigten Staaten.

Darauf kann die Industrie 4.0 aufsetzen: Durch die Verbindung der klassischen mechanisch-elektronischen Produktionsstrukturen mit Software und Informationstechnik (cyber-physische Systeme) sowie die Nutzung von Private-Cloud-Diensten wird die Wertschöpfungskette um eine Informationskette in Echtzeit ergänzt, die auch die Nutzungsdaten der Kunden integriert. So wird es möglich, vollständig individualisierte Produkte (Losgröße 1) kosteneffizient bereitzustellen. Digitalisierung ist hier gerade nicht skalierungsträchtig, sondern eröffnet ganz im Gegenteil ungeahnte Spezialisierungsvorteile. Ferner kommt es zwar zu einer Neuerfindung bestehender Geschäftsmodelle, die sich allerdings weniger als grundstürzend erweisen, sondern sich aus einer Vielzahl stufenweiser Veränderungen bei langer Nachwirkung früher Strukturentscheidungen erklären lassen.

Ein deutlich anderes Bild der ökonomischen Digitalisierung zeigt sich, wenn man sich der volkswirtschaftlichen Schnittstelle zwischen Unternehmen und Konsumenten (Business-to-Consumer) zuwendet. Dort dominieren die Internetfirmen aus dem Silicon Valley, bei denen die mengenmäßig fast unbegrenzte Ausweitung des Geschäftsmodells mit einer entsprechend hohen Unternehmensbewertung und Kapitalstärke einhergeht. Die vielen großen und kleinen Erleichterungen des täglichen Lebens, die von diesen Unternehmen bereitgestellt werden, sind weder an den Ort noch an die Kultur gebunden. Ihre Marktdurchdringung beruht auf einer Standardisierung, die zwar Komplexität reduziert, den Kunden jedoch zwingt, sich an die Standards anzupassen. Eine maßgeschneiderte Differenzierung wäre beratungsintensiv und kostenträchtig, die betriebswirtschaftlichen Vorteile der Skalierung gingen verloren. Die Auswertung großer Datenmengen aus der Nutzung der Internetdienste ermöglicht es, dem einzelnen Nutzer adäquate Kaufempfehlungen zu vermitteln.

Anders als in der reinen Unternehmenswelt ist nicht per se klar, wie der volkswirtschaftliche Nutzen hier angemessen erfasst werden kann. Die Internetdienstleistungen dieser intermediären Plattformen werden meist kostenlos angeboten, ihre Finanzierung erfolgt über Werbeanzeigen in den Portalen. Doch diese Umsätze müssen nicht die Zahlungsbereitschaft der Nutzer für die Dienstleistung widerspiegeln. Somit ist fraglich, ob sich der volkswirtschaftliche Vorteil dieser digitalen Angebote angemessen erfassen lässt. Die Konsumentenrente, als der bei den Nutzern entstehende Vorteil in Höhe der Differenz zwischen der Zahlungsbereitschaft und dem tatsächlichen Preis, geht systematisch nicht in die Berechnung des Bruttoinlandsprodukts ein - und zwar zu Recht, denn dort werden nur über Märkte abgewickelte Transaktionen berücksichtigt.

Die Unterschiede entlang dieser beiden volkswirtschaftlichen Schnittstellen zu würdigen bewahrt vor Fehlsteuerungen und vor dem Gefühl falscher Sicherheit. Die Wettbewerbsintensität der jeweiligen Märkte ist unterschiedlich. In der Industrie-4.0-Welt können sich durch die datenmäßige Integration der Kunden mit Blick auf Marktmacht problematische Abhängigkeiten ergeben. Sie entstehen etwa, wenn die Übertragbarkeit der vom Kunden generierten Nutzungsdaten zu einem anderen Anbieter verhindert wird, weil bislang keine Eigentumsrechte an Maschinendaten existieren. Dafür lassen sich Verträge auf Branchenebene formulieren, die Dateneigentum und Datennutzung regeln. Kartellrechtlich kann sich freilich in engen Märkten der Weltmarktführer und Nischenplayer Handlungsbedarf ergeben.

Andere wettbewerbspolitische Fragen stellen sich bei den skalierungsfähigen konsumorientierten Geschäftsmodellen. Einerseits verschafft es einen Vorteil, große Datenmengen zu generieren, weil auf dieser Basis für die Kunden weiter gehende Dienste oder neue Applikationen entstehen können. Der exklusive Datenbesitz begründet temporär eine starke Marktposition und macht die Internetfirma bei entsprechender Kundenreichweite für Online-Werbung besonders attraktiv, was wiederum die Marktposition stärkt. Andererseits herrscht in diesen häufig stark konzentrierten digitalen Märkten ein intensiver Wettbewerb schöpferischer Zerstörung, durch den die Position des Marktführers effektiv bestritten wird.

Dabei sollte nicht übersehen werden, dass Skalierung und Netzwerkeffekte nicht nur nachfrageseitig relevant sind, sondern ebenso kostenseitig Wirkung haben. So stehen dem Daten- und Informationsgewinn durch neue Nutzer Kosten gegenüber. Die Daten müssen analysiert, die (Dienst-)Leistungen angepasst oder gar völlig neu entwickelt und in den Markt gebracht werden. Überdies stellen sich Lernkurveneffekte nicht dauerhaft ein. Die wettbewerbspolitische Herausforderung dieser Plattformen ergibt sich aus drei Aspekten: erstens aus der Auffächerung der Geschäftsmodelle durch die Verbindung der digitalen Dienstleistung mit Angeboten für Betriebssystem, Hardware oder Ähnliches, zweitens aus der damit einhergehenden Übertragung der Macht aus den ursprünglichen Märkten auf vor- oder nachgelagerte Märkte sowie drittens aus Regulierungsvorteilen gegenüber vergleichbaren traditionellen Anbietern (Telekommunikation, Fernsehen, Radio).

Intermediäre Plattformen spielen auch für die volkswirtschaftliche Schnittstelle in der Welt der Konsumenten (Consumer-to-Consumer) eine zentrale Rolle. Mittels Digitalisierung lassen sich alte Ideen ökonomisch neuartig nutzen. Konsumenten arrangieren sich mit Konsumenten, indem sie temporär Nutzungsrechte übertragen oder Dienstleistungen anbieten. Aus lokalen Phänomen wie Mitfahr- und Mitwohnzentralen wurden globale Märkte der Sharing Economy. Das Teilen des für die Fremdnutzung mobilisierbaren Eigentums gewinnt durch Plattformen wie Airbnb oder Uber globale Bedeutung. Fintechs eröffnen Möglichkeiten privater Direktfinanzierung, neuartige Datenbankstrukturen (Blockchain) machen selbstorganisierend globale Transfers zwischen einander unbekannten Akteuren ohne Zwischenschaltung einer Bank möglich.

Diese neuen Plattformen schaffen nicht nur die technischen Möglichkeiten, Geschäfte sicher durchzuführen, sondern bauen auch Vertrauen auf: Mittels Bewertungen, einsehbarer sowie unveränderbarer Historie von Transaktionen und transparenter Analysen seitens der Portalbetreiber entstehen die nötigen Referenzen. Ökonomisch spannend ist, dass die jederzeit vollständige Information über Angebot und Nachfrage auf dem relevanten Markt dessen Ausgleich effizient ermöglicht.

Politisch führt die neue Qualität dieser Lösungen zu der Frage, ob und inwieweit regulatorisch ein faires Verhältnis zu den klassischen Märkten gesichert werden soll und kann. Die Sharing Economy lässt sich auch als Motor dafür verstehen, geltende Regeln zu überprüfen und abgeschottete Märkte zu öffnen. Sicherheitsaspekte (wie beim Mitfahren), Haftungsaspekte bei der Störung von Dritten (wie beim Mitwohnen) oder Risikoaspekte (wie bei der privaten Kreditvergabe) verlangen eine angemessene regulatorische Begleitung. Indem die Sharing Economy zusätzliche Geschäftsmöglichkeiten schafft und so bestehende Märkte erweitert, drängt sich von wettbewerbspolitischer Warte allerdings wenig auf.

Schließlich bleibt ein Blick auf jene Schnittstelle, an der die Konsumenten ihrerseits mit dem Unternehmenssektor (Consumer-to-Business) in einen neuen Austausch gelangen. Gemeint ist die freiwillige oder unfreiwillige (jedenfalls oft unreflektierte) Datengenerierung durch die Nutzung der digitalen Dienste: Big Data. Die Nutzer schaffen mit ihren Transaktionen oder durch ihr Mitspielen die Grundlage für die Optimierung bestehender oder die Entwicklung neuer Geschäftsmöglichkeiten, die sich aus der Verdichtung von Nutzerprofilen, der leichteren Ermittlung von Funktionsdefekten und Störanfälligkeiten oder der Verbesserung von Diagnosemethoden ergeben.

Sofern es sich bei den Daten um persönlichkeitsrelevante Informationen handelt, ist die Kehrseite offenkundig. Die Nutzung personenbezogener Daten kann zwar über Informationsgewinne die Steuerung marktwirtschaftlicher Prozesse effizienter machen, zugleich aber Persönlichkeitsrechte substantiell berühren und die Souveränität des Einzelnen gefährden. Das Dilemma ist noch nicht aufgelöst - trotz der grundsätzlichen Regelung zum "Recht auf Vergessenwerden", die das Europäische Parlament im April mit der Datenschutz-Grundverordnung verabschiedet hat. Selbst mündige Bürger müssen Transparenz über die Datennutzung voraussetzen können; informationelle Selbstbestimmung ist ein Grundrecht.

Der Blick auf die vier volkswirtschaftlichen Schnittstellen verdeutlicht, wie unterschiedlich die mit der Digitalisierung verbundenen Geschäftsmodelle sind, weil trotz aller grundstürzenden Neuerungen immer auch frühere, oft weit zurückreichende Entscheidungen und Strukturen nachwirken. Die Sorge, dass angesichts der Dominanz der amerikanischen Internetfirmen die Messe hierzulande schon gelesen sei und die deutsche Wirtschaft in dieser Entwicklung keinen eigenständigen Ansatz mehr verfolgen könne, ist wenig überzeugend. Dies wird umso deutlicher, wenn man die Schwierigkeiten dieser Unternehmen kennt, das deutsche Industriemodell zu verstehen und Komplexität nicht standardisiert, sondern kundenspezifisch zu beantworten.

Jenseits der skizzierten unterschiedlichen wettbewerbspolitischen sowie regulierungspolitischen Handlungsbedarfe an den Schnittstellen gilt es, eine digitale Ordnungspolitik zu entwickeln. Damit können die ordnungspolitischen Grundprinzipien des Privateigentums, der Vertragsfreiheit und der Haftung in eine Welt überführt werden, in der Datensouveränität, Datenbesitz, Datentransfer sowie Plattformmärkte zentrale ökonomische Kategorien sind. Damit entsprechende Standards wirken können, braucht es aber eine europäische Agenda. National wird das nicht gelingen, der Binnenmarkt 2.0 ist das zentrale Zukunftsprojekt der EU. Zu klären ist der Rechtsstatus von maschinenbezogenen Daten. Zu analysieren ist die marktübergreifende Hebelung von Marktmacht. Es gilt, die Schwächung der Marktposition durch potentiellen Wettbewerb umfassender als bislang zu betrachten, und schließlich sind die gesellschaftlichen Voraussetzungen der Sozialen Marktwirtschaft zu adressieren.

Digitale Ordnungspolitik ist von grundsätzlicher Bedeutung. Durch einen konsistenten und gesellschaftlich verankerten ökonomischen Ordnungsrahmen entsteht jenes Vertrauen, das als Produktionsfaktor wirkt. Soziale Marktwirtschaft verbindet wirtschaftliche Leistungsfähigkeit mit sozialem Ausgleich und gesellschaftlichem Fortschritt. Damit das künftig gelingt, müssen die unterschiedlichen Zeitmuster und Tempi in einen Wirkungszusammenhang gebracht werden. Digitalisierung ist durch globale Vernetzung in Echtzeit ein gewaltiges Beschleunigungsprogramm. Soziale Marktwirtschaft benötigt Zeit, sofern sozialer Ausgleich als Voraussetzung für einen dynamischen wirtschaftlichen Wandel wirken soll. Der ordnungspolitische Kern - die drei genannten Grundprinzipien - muss gestärkt, der Rand flexibilisiert werden. Beschleunigter Wandel verlangt Gewissheit. Die informationelle Selbstbestimmung ist dafür von herausragender Bedeutung.

Ebenso sind Gefährdungen des öffentlichen Raums durch selbstbezügliche Gemeinschaften in den sozialen Netzen und durch bewusst einseitige und verzerrte Information ernst zu nehmen. Soziale Marktwirtschaft benötigt die Öffentlichkeit als normativ wirksame Referenz ökonomischer Verantwortung. Wenn die Gesellschaft in vielfältige, sich im Sud selbstdefinierter Wahrheiten abschottende Gemeinschaften zerfällt, dann kann diese Voraussetzung immer weniger erfüllt werden. "Die Grenzen der Gemeinschaft" (Helmuth Plessner) wären dann erreicht. Der öffentliche Raum des kritischen, aber respektvollen Gesprächs verlöre die Kraft, Konflikte auszuhandeln und der Sache angemessene Lösungen zu finden. Insofern erweitert die digitale Transformation nicht nur unsere Informations-, Entscheidungs- und Handlungsspielräume, sondern ebenso unsere Verantwortung für den öffentlichen Raum.