Alles hat seine Zeit, auch die Kreditaufnahme

Seit über einer Dekade hat sich die Lage der öffentlichen Haushalte durchschlagend verbessert. Die unermüdlichen Verfechter der Schuldenbremse rechnen dies der neuen Verfassungsregel zu. Dafür spricht indes wenig, schreibt IW-Direktor Michael Hüther im Wirtschaftsdienst.

Zehn Jahre nach der maßgeblichen Verfassungsänderung ist die Schuldenbremse in die Diskussion gekommen. Die Schuldenbremse für Bund und Länder wurde 2009 in Art. 109 Abs. 3 Grundgesetz (GG) geregelt, für den Bund wurde dazu Art. 115 reformiert. Seinerzeit wirkten Sorgen um schwindende budgetpolitische Handlungsspielräume sowie um eine erodierende Vorbildfunktion in der Eurozone zusammen, doch mittlerweile haben sich die Bedingungen verändert. Die Frage steht im Raum, ob die Schuldenbremse weiterhin angemessen ist und welche Veränderungen oder Neujustierungen angezeigt sind. Die Verteidigung der Schuldenbremse lebt von zwei Mythen.

Mythos der schlechten alten Zeit vor 2009

Die alte Regelung des Art. 115 GG war stets mit der scheinbar unzweifelhaften Kritik verbunden, sie habe die Ausuferung der Staatsverschuldung nicht verhindert und wegen der konjunkturpolitischen Öffnung sogar befördert. Tatsächlich war weder der Investitionsbegriff klar und konsistent geregelt noch ergab sich daraus eine disziplinierende Wirkung für den Bundeshaushalt.

Allerdings wurde in den vergangenen fünf Dekaden immer wieder konsolidierungspolitisch gehandelt: durch Haushaltsbegleitgesetze, Veränderungen im Haushaltsgesetz, gesonderte Spargesetze für einzelne Ausgaben sowie Maßnahmen im Haushaltsvollzug. Im Lichte dieser Erfahrungen ergibt sich ein differenzierteres Urteil: Die Finanzpolitik unter dem Regime des Artikel 115 GG scheute Verteilungskonflikte nicht, wenn es darum ging, die budgetäre Handlungsfähigkeit zu sichern; Eingriffe in konsumtive Ausgaben gehörten zum Repertoire der Haushaltspolitik. Man sollte auch nicht vergessen, dass zugleich in mehr oder weniger regelmäßigen Abständen Reformen der Einkommensbesteuerung umgesetzt wurden, sodass der Effekt der „kalten Progression” jedenfalls den Steuerzahlern cum grano salis zurückgegeben wurde.

Ein Schlaglicht auf die Bedeutung der Staatsverschuldung für die Handlungsfähigkeit werfen die Zins-/Steuerquoten für den Bund und die Länder. Mit Ausnahme der neuen Länder, die naturgemäß mit geringer Zinslast nach 1990 gestartet sind, und dem Land Berlin weisen alle anderen Gebietskörperschaften für das Jahr 2005 eine Zins-/Steuerquote auf, die in etwa dem Wert des Jahres 1992 entspricht. Eine Ausweidung der Steuereinnahmen durch die aufgelaufene Verschuldung kann für diesen Zeitraum, weit entfernt vom Zinsumfeld, wie es seit 2009 gilt, weder generell noch für das Gros der Gebietskörperschaften bestätigt werden. Dies ist umso bemerkenswerter, als in diesem Zeitraum die Wiedervereinigung zu erheblichen finanziellen Anspannungen führte; so erreichte allein die Schuldenstandsquote des Bundes bis 1998, vor allem durch die Nebenhaushalte zur deutschen Einheit und die Übernahme der Treuhandschulden getrieben, 38 %.

Mythos der guten neuen Zeit seit 2009

Seit über einer Dekade hat sich die Lage der öffentlichen Haushalte durchschlagend verbessert. Die unermüdlichen Verfechter der Schuldenbremse rechnen dies der neuen Verfassungsregel zu. Dafür spricht indes wenig. Einerseits wurden die Budgets durch die sinkenden Zins­ausgaben infolge des historisch anhaltend niedrigen Zinsniveaus automatisch entlastet. Andererseits drängt sich bei längerfristiger Betrachtung die These auf, dass ein durchschlagender Konsolidierungserfolg insbesondere von der Lage auf dem Arbeitsmarkt abhängt: Erst ein anhaltender Rückgang der (strukturellen) Arbeitslosigkeit und vor allem ein Anstieg der Erwerbsbeteiligung schaffen jenen budgetären Spielraum, der zur Sanierung der Staatsfinanzen benötigt wird, ohne dass es dazu eines Verteilungskonflikts bedarf.

Für die These spricht auch der deutliche Anstieg des realen Steueraufkommens je Einwohner, der sich seit 2005 – nur kurz unterbrochen durch die Krise 2009 – eingestellt hat. Das ist im längerfristigen Vergleich auffällig und bemerkenswert. Denn seit 1980 war trendmäßig nur ein sehr begrenzter Anstieg festzustellen. Haupttreiber dieser dynamischen Entwicklung seit 2005 dürfte der zeitgleich begonnene kräftige sowie anhaltende Beschäftigungsaufbau bei guter Lohnentwicklung gewesen sein. Die Erhöhung der Erwerbstätigenquote auf fast 80 % ist ebenfalls im längerfristigen Vergleich beachtlich. Verbunden war damit ein deutlicher Anstieg der realen Bruttoeinkommen je Einwohner.

Ökonomik der Schuldenbegrenzung

Angesichts der mitunter theologisch anmutenden Begeisterung für die Schuldenbremse fällt auf, wie wohltuend nüchtern der Sachverständigenrat in seiner Expertise 2007 formulierte: „Gemessen an den langfristigen Wirkungen ist eine Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben im Vergleich zur Steuerfinanzierung von vornherein weder gut noch schlecht.” Da seinerzeit für Deutschland der Zins für Staatsanleihen oberhalb der Zuwachsrate des Bruttoinlandsprodukts (BIP) lag, folgerte der Sachverständigenrat, dass eine intergenerative Umverteilung zugunsten der "Einführungsgeneration" und zulasten künftiger Generationen plausibel erwartet werden könne. Zugleich aber forderte der Sachverständigenrat angesichts der Produktivität öffentlicher Investitionen im Sinne der "Goldenen Regel der Finanzpolitik", diese Investitionen durch Kredite zu finanzieren. Dafür seien „die Nettoinvestitionen als Obergrenze für die zulässige Nettokreditaufnahme anzusetzen”. Neben einer solchen investitionsorientierten Verschuldung seien „in jedem Fall kurzfristige Finanzierungsdefizite oder Finanzierungsüberschüsse zuzulassen, die dem Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren entsprechen.”

Zu den Produktivitätswirkungen öffentlicher Investitionen lässt sich – bei allen methodischen Problemen (z. B. Scheinkorrelationen) – auf verschiedene Studien zurückgreifen. So bestätigten die 2007 verfügbaren Studien die Hypothese eines positiven Effekts der öffentlichen Investitionen auf das BIP sowie die der Komplementarität zwischen öffentlichen und privaten Investitionen. "Deutschland zählt dabei aber zu den Ländern, in denen die Ertragsrate öffentlicher Investitionen noch vergleichsweise hoch und damit eine Kreditfinanzierung dieser investiven Ausgaben, wie sie die Goldene Regel der Finanzpolitik ermöglicht, durchaus zu rechtfertigen gewesen ist."

Jüngere Studien, wie die Meta-Analyse von Bom und Ligthart, zeigen, dass die Kapitalproduktivität (Multiplikator des staatlichen Kapitalstocks auf die private Wertschöpfung) mit zunehmend längerer Frist umso höher ist sowie insbesondere in Bereichen wie Infrastruktur und öffentliche Daseinsvorsorge entsteht. Eck et al. kommen zu dem Schluss, dass langfristige Output-Elastizitäten von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen „in der Regel höher als die kurzfristigen” sind. Lowe et al. schätzen die marginale Produktivität des öffentlichen Kapitals; diese ist in Deutschland verhältnismäßig hoch und liegt über der des privaten Kapitals.10 Gechert resümiert in einer Metaanalyse von über 100 Studien zu den Multiplikatoreffekten öffentlicher Ausgaben: „Public spending multipliers are close to 1 and about 0.3 to 0.4 units larger than tax and transfer multipliers. Public investment multipliers are even larger than those of spending in general by approximately 0.5 units.”

Abiad et al. untersuchen makroökonomische Effekte öffentlicher Investitionen in 17 OECD-Ländern zwischen 1985 und 2013. Die Effekte sind besonders hoch, wenn die Kapazitätsauslastung gering ist und eine hohe Effizienz bei der Umsetzung öffentlicher Investitionen erreicht wird. Die Autoren kommen zu folgendem Fazit: „We find suggestive evidence that debt-financed projects have larger expansionary effects than budget-neutral investments financed by raising taxes or cutting other government spending. [...] Finally, our results show how critical increasing investment efficiency is to mitigating the possible trade-off between higher output and higher public-debt-to-GDP ratios.” All dies spricht dafür, dass die These durchaus merklicher Produktivitätswirkungen öffentlicher Investitionen bestätigt werden kann. Dies gilt insbesondere für Investitionen in die Infrastruktur, aber ebenso für die Bildungsausgaben.

Niedrige Zinsen und Belastung der Gegenwart

Das Zinsumfeld hat sich gegenüber der Zeit, als die Schuldenbremse eingeführt wurde, grundlegend verändert. Die Finanzkrise hat die Notenbanken global auf einen sehr expansiven Kurs mit unkonventionellen Mitteln einschwenken lassen. Zudem wird ein Verfall der Realzinsen diskutiert, der sich aus einer grundlegend veränderten Relation von Investition und Ersparnis ergibt. Gerade dies führt zu der Einsicht, dass die derzeit niedrigen (nominalen) Zinsen nicht nur Ausdruck der außergewöhnlichen Geldpolitik sind, sondern ebenso struktureller Veränderungen auf den globalen Kapitalmärkten.

Dafür werden verschiedene Erklärungen diskutiert: Gemäß der Hypothese der Sparschwemme resultiert der sinkende Realzins aus einer relativ zu den Investitionsmöglichkeiten und damit der Kapitalnachfrage steigenden globalen Ersparnis. Das Pendant hierzu bildet die These der säkularen Stagnation – eines langanhaltenden Wachstumsrückgangs mit persistent niedriger Investitionstätigkeit. Infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise habe sich, so eine weitere These, das Angebot an sicheren Anleihen verknappt. Die Krise habe zudem die Nachfrage nach sicheren Anlagen deutlich erhöht, ohne dass in gleichem Ausmaß solche Anlagen verfügbar waren. Der demografische Wandel durch die Alterung der Bevölkerung hat schließlich auf verschiedene Weise die säkular niedrigen Realzinsen verursacht. Die modellbasierten Vorhersagen für die künftige Entwicklung der langfristigen Realzinssätze (bis 2050) zeigen, dass sie nachhaltig niedrig bleiben, nach einem leichten Anstieg durch eine mögliche Normalisierung der Geldpolitik. Dann ist ebenso der Spielraum für höhere Nominalzinsen sehr begrenzt.

Die dominanten Faktoren für die Erklärung des gegenwärtigen Zinsniveaus sprechen dafür, dass die künftige Entwicklung eher von gedämpfter Dynamik gekennzeichnet sein dürfte. Digitale Geschäftsmodelle ermöglichen Wachstum mit geringerem Kapitalbedarf, verlangen aber zugleich besondere öffentliche Vorleistungen (digitale Infrastruktur, Forschung im Bereich künstliche Intelligenz). Dass die Zuwächse des BIP auch in Zukunft den langfristigen Nominalzins übersteigen werden, ist grundsätzlich plausibel.18 In diesem Zinsumfeld führt der öffentliche Kredit für sich nicht zu einer Umverteilung zulasten künftiger Generationen. Angesichts der ebenfalls empirisch belegten Produktivitätseffekte öffentlicher Investitionen ist die „goldene Regel” der Finanzpolitik gut begründet.

Darauf zu verzichten bedeutete, die heutige Generation zu belasten und den künftigen Generationen den Spielraum dafür zu nehmen, die kumulierte Investitionslücke aufzulösen. Dies wiegt umso schwerer, weil auf den öffentlichen Haushalten bereits jetzt gewaltige Ansprüche lasten:

• Die demografische Alterung wird einen weiteren Anstieg der Bundeszuschüsse erfordern. Die öffentlichen Ausgaben für Alterssicherung, Gesundheit und Pflege, Arbeitsmarkt und Grundsicherung sowie für Bildung und Familien dürften sich bis 2040 von knapp 27 % auf 31 % des BIP erhöhen.

• Für Verteidigung wird Deutschland mehr ausgeben müssen als derzeit 1,24 % des BIP. Die Sicherheitslage hat sich im europäischen Umfeld dramatisch verändert. 2 % des BIP für Verteidigungsausgaben ist in der NATO vereinbart, mehrere Bundesregierungen haben dem zugestimmt.
• Infolge des Brexit kommen auf Deutschland höhere Zahlungsverpflichtungen auf EU-Ebene zu, ab 2021 ca. 8 Mrd. Euro jährlich.
• Zudem gibt es im Bereich der Unternehmensbesteuerung nach zehn Jahren erneut Reformbedarf, der auch mit dauerhaften Entlastungen einhergehen muss, um die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zu stärken.
• Die vollständige Abschaffung des Solidaritätszuschlags ist aus Gründen der Glaubwürdigkeit und der Fairness geboten.

Für einen bundesstaatlichen Vermögenshaushalt

Die „goldene Regel der Finanzpolitik” sollte bezogen auf die korrigierten Bruttoinvestitionen (neue Anlagen, Tilgung gemäß Abgängen) zur Anwendung kommen, grundsätzlich und erst recht angesichts des Zinsniveaus. Es gibt keinen Grund, die gegenwärtige Generation zu benachteiligen und den künftigen Handlungsspielräume nicht zu erschließen. Eine Möglichkeit für die innovations- und wachstumspolitische Öffnung der Schuldenbremse bestünde darin, die gesamtstaatlichen Investitionen in einen bundesstaatlichen Vermögenshaushalt auszulagern.

• Dieser hätte die notwendige öffentliche Infrastruktur durch den Bund und die Länder nachhaltig und gemäß den jeweiligen technischen Standards bereitzustellen: Grundlage könnte dafür ein bundesstaatlicher Infrastrukturplan sein, der alle Infrastrukturnetze inklusive der kommunalen Knoten und länderspezifischen Hubs aufnimmt. Für diese Ausgaben ist wegen positiver Kapitalstockeffekte eine Kreditfinanzierung – im Rahmen der Maastricht-Kriterien – zulässig. Die Finanzierung durch Bundesanleihen würde die beste Bonität sichern.
• Im Hinblick auf die Kommunen besteht besonderer Handlungsbedarf, damit sie die notwendigen Investitionen tätigen können: Der Bund muss die Aufgaben, die er den Kommunen zuweist, besser mit den entsprechenden finanziellen Mitteln unterlegen. Die Länder sollten ein kommunales Investitionsprogramm auflegen (können), das auch denjenigen Kommunen, die wegen ihrer hohen Schulden durch das Land verwaltet werden, Spielräume für Investitionen verschafft. Dazu könnte es im bundesstaatlichen Vermögenshaushalt zweckgebundene Zuweisungen für Investitionen geben.
• Natürlich ergeben sich Abgrenzungsprobleme und Steuerungs- sowie Kontrollherausforderungen. Die Steuerung könnte bei einem Investitions- und Innovationsrat liegen, der analog zum Stabilitätsrat als Bund-Länder-Gremium gestaltet, auf die gesamtwirtschaftlichen Kapazitätseffekte achtet, diese evaluiert und die Umsetzbarkeit im Blick hat.
• Für die Budgets des Bundes und der Länder außerhalb des Vermögenshaushalts sollte für die konjunkturelle Normallage ein Neuverschuldungsverbot gelten, das im Sinne der bestehenden Schuldenbremse symmetrisch bei einer besonderen Schwere der Rezession relativiert wird.

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