Finanzausgleich mit Kündigungsrecht

Trotz erheblicher Bundeshilfen ist es weder dem Saarland noch Bremen gelungen, der Haushaltsnotlage zu entkommen.

Bei allem Stillstand an der Reformfront lässt ein Thema dennoch Hoffnungen aufkommen: die Föderalismusreform 11. Nachdem das erste Reformpaket die Aufgabenverantwortung neu gestaltet und eine stärkere Trennung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern erbracht hat, steht auf dem Programm der gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat nun die Revision der föderalen Finanzbeziehungen. Und es sieht so aus, als bestünden nicht geringe Chancen, mit den nicht minder komplizierten Finanzbeziehungen ebenfalls weiterzukommen. Dringend geboten ist dies aus vielen Gründen.

Da ist der eigentliche Finanzausgleich zu nennen, der auch nach der Reform aus dem Jahr 2001 immer noch unzureichende Anreize für die einzelnen Länder setzt, sparsam zu haushalten und die eigenen Steuerquellen zu pflegen. Ebenso belastet die fehlende steuerpolitische Autonomie der Länder, da sie den fiskalischen Wettbewerb ganz auf die Gestaltung der Ausgaben konzentriert.

Die mangelnde Wirksamkeit einer Schuldenbegrenzung sendet wie auf der Bundesebene falsche Signale für die Kreditaufnahme. Dies gilt auch für die bisherige Behandlung der Haushaltsnotlage. Fragwürdig ist auch die Rolle des Bundes, der über Ergänzungszuweisungen vielfältig und unsystematisch zum Ausgleich zwischen den Ländern beiträgt.

Betont wird, dass eine Begrenzung der Schuldenaufnahme, die im Mittelpunkt der Anhörung durch die Föderalismuskommission Ende vergangener Woche stand, nur bei hinreichender Gestaltungsautonomie bei Steuern und Ausgaben sinnvoll und wirksam sei. Um vergleichbare Handlungsbedingungen herzustellen, ist deshalb auch von verschiedenen Ministerpräsidenten eine zumindest teilweise Entschuldung der ärmeren Länder in die Diskussion gebracht worden. Dieser Vorstoß ist keineswegs, wie zunächst zu erwarten war, auf sofortige Ablehnung der reicheren Bundesländer gestoßen. Eher dreht sich die Diskussion um das Ausmaß der Teilentschuldung.

Will man die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften und ihre aufgabenadäquate Finanzausstattung nachhaltig verbessern, dann wird man in der Tat an einer Teilentschuldung und somit an einer Neutralisierung der Lasten aus der Vergangenheit kaum vorbei kommen.

Allerdings kann dies nur ein Element eines Reformpaketes sein. Und es wird seine langfristige Wirkung erst durch die gleichzeitige Veränderung der Anreizstrukturen des Finanzausgleichs gewinnen. Derzeit sind vor allem die finanzschwächsten Empfängerländer, die sich im Zustand der Haushaltsnotlage befinden, quasi in der bündischen Solidarität gefangen. Denn: Einerseits erlauben es die hier einschneidend hohen Grenzbelastungen diesen Ländern nicht, durch eine Investitions- und Wachstumsstrategie ihre Haushalte zu konsolidieren. Andererseits kann aber auch die Konsolidierung allein über die Ausgabenseite bei der im Bundesstaat definierten Aufgabenstruktur kaum gelingen. So hatte das Saarland im vergangenen Jahr im Landeshaushalt bei Einnahmen in Höhe von 2,56 Milliarden Euro ein Defizit von 639 Millionen Euro. Dabei wirtschaftet dieses Bundesland durchaus sparsam: Seine Ausgaben (ohne Zinsausgaben) je Einwohner weisen den drittniedrigsten Wert aller Länder aus.

Trotz erheblicher Bundeshilfen zur Schuldentilgung ist es dem Saarland wie auch Bremen nicht gelungen, der Haushaltsnotlage zu entkommen. Das ökonomisch Sinnvolle, über eine Investitionsstrategie die eigene Steuerbasis zu stärken, wirkt nicht, da von einem zusätzlichen Euro originärer Steuerkraft dem Land wegen der Minderung der Ausgleichszahlungen im Finanzausgleich kaum zehn Cent verbleiben.

Gerade dort, wo die Eigenanstrengung auch aus Sicht aller Glieder des Bundesstaates prämiert werden sollte, ist das Gegenteil der Fall. Im Problem der Haushaltsnotlage zeigen sich wie im Brennglas die Fehlsteuerungen des gesamten Systems.

Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln schlägt deshalb vor, das ökonomisch Sinnvolle durch die Möglichkeit einer befristeten Kündigung des Finanzausgleichs durch einzelne Länder und einen höheren Selbstbehalt der originären Steuereinnahmen wirksam werden zu lassen. Die Länder hätten so die Option, für einen Zeitraum von fünf bis sieben Jähren freiwillig aus dem Länderfinanzausgleich auszutreten. Mit dem Austritt verzichtet das Land auf die zwar stetig fließenden, aber anreizfeindlichen Transfers aus dem Umsatzsteuer-Vorwegausgleich, dem eigentlichen Länderfinanzausgleich und den Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen.

Als finanziellen, im Ausgangszeitpunkt betragsgleichen Ersatz erhält das Land einen größeren Anteil an dem örtlichen, landesindividuellen Aufkommen aus der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer. ¦Die Grenzbelastung steigender eigener Steuerkraft sinkt deutlich. Dieses Optionsmodell bietet mit seinem Einnahmentausch eine Chance für finanzschwache Länder, die sich mehr zutrauen. Die Versicherungsfunktion des Finanzausgleichs bleibt grundsätzlich erhalten.

Damit die anderen Länder und vor allem der Bund ein Interesse an dieser Lösung haben, sollte ein Pakt geschlossen werden, mit dem sich die Optionsländer zu einer strengen Haushaltsdisziplin verpflichten. Schuldenschranken können wegen der gewonnenen Flexibilität sinnvoll eingesetzt werden. Auch sollte Steuerautonomie gewährt werden, die allerdings vor der Beanspruchung von Solidarmitteln des Bundes und der anderen Länder auch vollständig ausgenutzt werden muss.

Das Optionsmodell bietet so den Einstieg in eine stärker wettbewerbsorientierte Finanzverfassung. Die jetzt diskutierte Teilentschuldung würde erst dadurch erfolgsträchtig. Sie ist überhaupt nur als Teil eines umfassenderen Paktes vertretbar.