Bundesstaatlicher Notstand

Die deutschen Länder leben in einer Kompetenz- und Wettbewerbsillusion.

Der Plan, den der Berliner Senat verfolgte, war nicht schlecht. Aus der Melancholie finanzpolitischer Überforderung war der Wunsch nach anerkannter Haushaltsnotlage geworden. Schließlich gab es überzeugende Vorbilder: das Saarland und Bremen. Diesen beiden Bundesländern hatte das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1992 mit Blick auf finanzpolitische Kennzahlen wie der Zins-Steuer-Quote eine Haushaltsnotlage attestiert. Und unter Verweis auf das bündische Prinzip wurde eine Beistandspflicht des Bundes sowie der übrigen Länder postuliert.

Die alte Frontstadt Berlin war schon immer eine finanzpolitische Ausnahmeerscheinung. Zu den Zeiten der Teilung war sie nicht in den Länderfinanzausgleich eingebunden und erhielt stattdessen direkt vom Bund üppige Unterstützung. Nach der Wiedervereinigung entfielen zahlreiche Sonderförderungen, und Berlin wurde in den Finanzausgleich einbezogen: Wie bei den Stadtstaaten Hamburg und Bremen wurde dem größeren Bedarf auf Grund zentralörtlicher Funktion durch eine höhere Gewichtung der Einwohner bei der Ermittlung des Finanzbedarfs entsprochen. Finanzpolitische Eigenverantwortung hat hier nie eine Tradition begründen können. Bereits in den 90er-Jahren wurde großzügig Hauptstadt gespielt.

Das Hoffen auf Karlsruhe wirkte für den Senat als Anreiz, zumindest ansatzweise auf Konsolidierungskurs zu gehen. Verwaltungsreform, Privatisierung kommunaler Versorgungsunternehmen und Einsparungen beim öffentlichen Dienst konnten daher auch durch Aussicht auf eine bundesstaatliche Entlohnung begründet und damit politisch attraktiv werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil jedoch eindrucksvoll belegt, dass bei durchschnittlicher Einnahmensituation die Einsparpotenziale auf der Ausgabenseite, beispielsweise im Vergleich zu Hamburg, noch lange nicht ausgeschöpft sind.

Im Grunde adressiert der Richterspruch die Räson des Bundesstaates: Die Solidarität des bündischen Prinzips kann nur als strenge Ultima Ratio wirken. Die Eigenverantwortung der Bundesländer wird betont und gestärkt, die Ausflucht der Haushaltsnotlage merklich verstellt.

Denn zu Recht weist das Gericht darauf hin, dass der hohe Kreditbestand eines Bundeslandes entweder auf unzureichender Finanzausstattung und damit unangemessenen Regeln des Finanzausgleichs oder auf übermäßigen Ausgaben dieses Landes beruht. In jedem Fall würden Sanierungshilfen notwendige Anpassungen verhindern – bei der Verteilung der Umsatzsteuer im ersten Fall, bei der Aufgabenkritik im zweiten Fall – und Verantwortlichkeiten ungebührlich verlagern.

Allerdings: Die Regelungen des Finanzausgleichs bestrafen ökonomisch sinnvolle Versuche, extremer Verschuldung zu entkommen. Eine Investitionsstrategie, wie in Bremen durch die Erhöhung der Investitionsausgaben (409 Millionen Euro 1995, 705 Millionen 2004) betrieben, mit dem Ziel, über höhere Wirtschaftsdynamik die eigene Finanzkraft zu stärken, ist eindeutig einer reinen Kürzungsstrategie, wie im Saarland mit nahezu unveränderten Investitionsausgaben (459 Millionen Euro 1995, 428 Millionen 2004) betrieben, unterlegen. Denn über den horizontalen Finanzausgleich werden die originären Steuermehrerträge eines Landes konfiskatorisch besteuert.

So besteht beim Finanzausgleich dringender Reformbedarf. Es widerspricht dem Anspruch einer funktionierenden Verantwortungsteilung im Bundesstaat, wenn Strategien zur Selbststärkung behindert werden. Auch das ist eine Art der Ausbeutung. Damit definiert das Urteil nicht nur die Hausaufgaben für Berlin, sondern auch für die gesamte fiskalische Bundesordnung.

Der Appell des Verfassungsgerichts an die Eigenverantwortung der Glieder des Bundesstaates trifft sich mit dem Anspruch der Länder, mehr Handlungsspielraum, mehr Autonomie zu gewinnen. Die in diesem Jahr beschlossene Reform der föderalen Aufgabenverteilung ist davon geprägt.

Allerdings geht der Bundesstaat dabei baden, wie die jüngste Kultusministerkonferenz zeigt. Ob Hochschulpakt, Studiengebühren oder Akkreditierung von Studiengängen: Nichts ist gelungen. Es ist schon ein Indiz für die Fehlentwicklung, wenn nun auch die "FAZ" plötzlich von einem Wettbewerbsföderalismus spricht, "der nur noch Länderegoismen, jedoch keine gesamtstaatliche Verantwortung mehr kennt".

Auf diesen hohen Preis eines Rückfalls in die Kleinstaaterei hatten wir immer hingewiesen. Die Länder leben in einer Kompetenz- und Wettbewerbsillusion. Nicht um sie geht es, sondern um gute und bundesweit kompatible öffentliche Leistungen. Kaum haben die Länder gerade die ausschließliche Zuständigkeit für Bildung und Wissenschaft erhalten, schon fordern sie Finanzierungsbeiträge des Bundes. Da reden die Länder vom Wettbewerb, doch sie verdrängen ihr bisheriges Versagen und ertragen wie bei der Exzellenzinitiative kaum die Autonomie der von ihnen selbst beauftragten Wissenschaftsinstitutionen.

Das Urteil des Verfassungsgerichts fordert die Verantwortung der Länder und schließt Strategien aus, die andere Mitglieder des Bundes ausbeuten. Das Bedauern des Gerichts, dass es an "Regelungen zum Umgang mit potenziellen und aktuellen Sanierungsfällen im Bundesstaat fehlt", ist berechtigt. Ähnliches gilt auch für das Versagen der Länder bei der Wahrnehmung gesamtstaatlicher Verantwortung in länderhoheitlichen Politikbereichen. Sollten wir ein Unterlassen der Bildungspolitiker, die ja schon für die bisher katastrophalen und durch Pisa offenbarten Ergebnisse verantwortlich sind, nicht durch bundesstaatliche Ersatzkompetenz auffangen? Ist nicht dies im eigentlichen Sinn ein bundesstaatlicher Notstand?

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