Bildungschaos im Bundesstaat

Häufiger, als wir es uns wünschen, ist es notwendig, Bund und Länder in die Bereitstellung von Leistungen einzubinden.

Nach den Landtagswahlen kann nun in Berlin wieder regiert werden. Die großen Projekte Gesundheitsreform und Unternehmensteuerreform stehen jetzt oben auf der Agenda. Ein kaum zu überschätzendes Projekt, die Föderalismusreform, scheint dagegen fast abgehakt zu sein. Der Hinweis einiger Ministerpräsidenten, Änderungen im Detail würden das Ganze gefährden, lahmt die notwendige öffentliche Erörterung. Kritik ist aus Sicht der Länder nicht gewünscht, aus gesamtstaatlicher Perspektive aber umso dringlicher.

Die vor drei Wochen in Bundestag und Bundesrat erstmals beratenen Gesetzentwürfe zum Föderalismus enthalten, das sei vorangestellt, mutige und überfällige Änderungen unserer bundesstaatlichen Ordnung. Die Reformziele sind grundsätzlich zu unterstreichen: die Stärkung der jeweiligen Gesetzgebung von Bund und Ländern, der Abbau gegenseitiger Blockaden, die Neufassung der Finanzhilfen des Bundes ebenso wie die Reduzierung der Mischfinanzierung sowie schließlich die verbesserte Europa-Tauglichkeit des Grundgesetzes.

Dies alles steht unter der Maxime, die Verantwortungsstrukturen klarer und konsistenter zu organisieren, um unnötige Verwischungen zu vermeiden. Der Ökonom verwendet für die Klärung dieser Frage zwei Kriterien: Zum einen ist dies die Bedeutung interregionaler Wechselwirkungen der Politik. So ist dezentrale Zuständigkeit eindeutig gegeben, wenn solche grenzüberschreitenden Effekte gering sind, während eine Politik, die sich gravierend auch auf andere Regionen auswirkt, auf die zentrale Ebene gehört.

Das zweite Kriterium ist die Differenzierung oder Einheitlichkeit der Wünsche der Bürger. Sind die Präferenzen über die Regionen hinweg einigermaßen heterogen, dann ist eine zentrale Verantwortung mit den hohen Kosten unangemessener Nivellierung verbunden. Sind die Präferenzen dagegen weitgehend homogen, dann ist eine regionale Verantwortung nicht sinnvoll. Sie ist schlicht ineffizient, auch weil Größenvorteile in der Produktion der öffentlichen Leistungen nicht genutzt werden können.

Jede Zentralisierung von Kompetenzen auf der Ebene des Bundesstaates lässt sich danach nur begründen, wenn die Wechselwirkungen zwischen den Ländern höher zu gewichten sind als die mögliche Differenzierung der Bürgerwünsche. In der Realität erweist sich, dass eine glasklare Trennung der Kompetenzen damit allerdings nur im Grenzfall gelingt. Häufiger, als wir uns vielleicht wünschen, ist es notwendig, Bund und Länder gemeinsam in die Bereitstellung von Leistungen einzubinden.

Dies gilt beispielsweise für die Bildungspolitik. Für die schulische Bildung dürfen, da treuhänderisch für die Kinder gehandelt wird, heterogene Präferenzen keine Rolle spielen. Die Kinder sollen bestmögliche Bildungschancen erhalten, und wo sie einmal leben wollen, können wir nicht wissen. Die Abschlüsse in den verschiedenen schulischen Zweigen müssen bundeseinheitliche Mindeststandards erfüllen, die sich an der internationalen Wettbewerbslage und den Anforderungen der anschließenden Bildungsstufen orientieren.

Die Ländergrenzen überschreitenden Effekte sind beachtlich, wenn die Vermittlung der Grundfähigkeiten nicht standardisiert gelingt. Die durch die Pisa-Studie offenbarten dramatischen Unterschiede sowohl in der mathematischen Kompetenz wie auch der Lesekompetenz der Schüler zwischen den Bundesländern machen deutlich, welche gesamtwirtschaftlichen Folgekosten sich ergeben. Deshalb sollte der Bund für die Festlegung verbindlicher Bildungsmindeststandards in den verschiedenen Fächern zuständig sein.

Ähnliches gilt für die Hochschulbildung. So erfordern die Ansprüche an die Positionierung unserer Universitäten im internationalen Wettbewerb ebenso wie die erheblichen interregionalen Effekte eines hinsichtlich Qualität und Umfang unzureichenden Angebots eine Beteiligung des Bundes. Auch hier geht es um sichernde Mindeststandards. Die Verantwortung der Länder leitet sich dagegen aus der intraregionalen Vernetzung der Hochschulen, ihrer Einbindung in entsprechende Wirtschaftsräume ab.

Aus einer grundsätzlichen Zuständigkeit der Länder folgt nicht, dass diese das Bildungsangebot selbst organisatorisch zu verantworten haben. Stattdessen gehört die Autonomie der Schulen und der Hochschulen wesentlich zu einem Wettbewerbssystem. Der jetzt diskutierte und fast zum Selbstzweck erhobene Wettbewerb der Bundesländer bei weitgehendem Abbau bundespolitischer Zuständigkeiten basiert auf einer Kompetenzillusion. Das Ziel muss ein Wettbewerb der Institutionen sein.

Vor diesem Hintergrund ist die geplante Einführung einer abweichenden Gesetzgebung der Länder für das Hochschulwesen ein Irrweg. Damit gibt es für die Länder formal keine Notwendigkeit mehr zur Koordination bei Hochschulzugang und Hochschulabschlüssen. Faktisch verliert der Bund jede Möglichkeit, auf die Schul- und Hochschulausbildung Einfluss zu nehmen. So verzichten wir in Zeiten der Globalisierung auf notwendige bundesstaatliche Steuerungsfunktionen.

Mehr noch: Wir gewinnen nichts beim notwendigen Wettbewerb der Institutionen Schule und Hochschule hinzu. Die Länder sind bislang trotz aller Bekenntnisse nicht bereit, mit der Autonomie, insbesondere unter Einbeziehung der Finanzen und der Nutzung von Studiengebühren, der Institutionen wirklich ernst zu machen. Selbst in der föderalen Schweiz ist für eine neue Bildungsverfassung eine verpflichtende Zusammenarbeit und Koordination der Kantone vorgesehen. Auch uns lässt der internationale Wettbewerb keine Zeit mehr für Pilotprojekte und erst recht nicht für bildungspolitisches Chaos.