Woher kommt der weltweit um sich greifende Populismus? Nicht wenige Experten haben darauf eine einfache Antwort: Die Globalisierung ist schuld. Daher müssten nun die "Verlierer" der Globalisierung stärker in den Blick genommen werden. Internationale Organisationen wie die OECD haben vor diesem Hintergrund eine Debatte um sogenanntes "inklusives Wachstum" entfacht - gemeint ist Wachstum, das möglichst viele gesellschaftliche Gruppen und Schichten einschließt. Die OECD zieht dazu mehr als 20 Indikatoren heran, die den Lebensstandard verschiedener Bevölkerungsgruppen bewerten, entlang von Parametern wie Einkommen, Arbeit und Gesundheit. Das Konzept entwickelt sich zunehmend zum Leitbild der Politik, auch in Deutschland. Bereits 2017 trug der von der Bundesregierung vorgelegte Jahreswirtschaftsbericht den Titel: "Für inklusives Wachstum in Deutschland und Europa". Im jüngsten Bundestagswahlkampf veröffentlichte das Bundeswirtschaftsministerium einen "Zehn-Punkte-Plan" für inklusives Wachstum.

Doch wie überzeugend ist das Konzept inhaltlich und methodisch? Zunächst einmal ist es ein Verdienst der OECD, mit ausgewählten Indikatoren wie der Lohn- und Einkommensspreizung den Zusammenhang zwischen Wachstum und Verteilung in den Fokus zu nehmen. Ausgangspunkt ist die Grundüberzeugung, dass eine gute ökonomische Entwicklung mit einer fairen Verteilung der entsprechenden Erträge einhergehen muss. Dieses Anliegen ist berechtigt.

„Es besteht die Gefahr, dass die Politik inklusives Wachstum nach eigenem Gusto interpretiert und parteipolitisch passende Punkte herauspickt“

Allerdings ist die Definition von Fairness stets normativ besetzt und lässt sich nicht verallgemeinern. Dadurch besteht die Gefahr, dass die Politik inklusives Wachstum nach eigenem Gusto interpretiert und sich aus dem Konzept einzelne - parteipolitisch passende - Punkte herauspickt. Es gilt daher zum einen, das Konzept gegen eine einseitige wirtschaftspolitische Vereinnahmung zu immunisieren. Zum anderen muss das Konzept konzeptionell und empirisch weiterentwickelt werden.

Missverhältnis der Indikatoren

Wo genau liegen die methodischen und inhaltlichen Schwachstellen? Punkt eins: Es ist ein grundsätzliches Problem, wenn aus internationalen Durchschnittswerten Empfehlungen für die jeweilige nationale Ebene abgeleitet werden, welche die konkrete Wachstums- und Verteilungsperformance der jeweiligen Länder ausblenden. Zweitens ist das bisherige "Inclusive growth"-Konzept zu theoriearm. Es versammelt eine Vielzahl von Indikatoren, die jeweils zwar schlüssig mit der Leitfrage zu tun haben, aber nicht systematisch in einen Wachstumszusammenhang eingebettet sind. Bei den verwendeten Messgrößen handelt es sich zudem überwiegend um sogenannte Ergebnisindikatoren wie Lohnspreizung und Armutsraten, nicht aber um Bestimmungsgrößen des Wachstums wie den Arbeitseinsatz, das menschliche Wissen oder Sach- und Forschungskapital. Dieses Missverhältnis ist problematisch: Die Politik kann nämlich kaum unmittelbar auf die Wachstumsergebnisse einwirken - sondern nur auf die Wachstumsfaktoren, die diese Ergebnisse erst ermöglichen.

Eine Schwäche ist drittens, dass einzelne Indikatoren wie Beschäftigung und Einkommen zueinander komplementär sind. Wird etwa befristete Beschäftigung erschwert, kann das den Zugang zum Arbeitsmarkt für bestimmte Personengruppen blockieren. Eine eigentlich inklusiv gemeinte Maßnahme erweist sich dann als Barriere. Ein weiteres Beispiel: Die Hartz-Gesetze haben zu einer Integration zusätzlicher Erwerbsgruppen in den Arbeitsmarkt geführt und die Arbeitslosigkeit vermindert, damit wirken sie inklusiv. Doch auch geringe Lohnspreizung ist ein Ziel inklusiven Wachstums.

Viertens weist der inklusive Ansatz konzeptionelle Lücken auf. Angesichts der rasanten technologischen Entwicklung durch Digitalisierung und künstliche Intelligenz hängt die Teilhabe an der wirtschaftlichen Entwicklung stärker denn je vom Zugang zu Wissen und Kapital sowie von einer technischen Grundausstattung, etwa dem Internetzugang, ab. Der Zugang zu Wissen ist auch eine verteilungspolitische Herausforderung. All das spielt jedoch in der bisherigen Debatte um "inclusive growth" fast keine Rolle und wird in den bisher verwendeten Indikatorensammlungen nicht angemessen abgebildet.

Das Konzept braucht fünftens eine institutionenökonomische Einbettung. Erst über Reformen von wachstumsbestimmenden Institutionen, beispielsweise die Rahmenbedingungen von Arbeitsmarkt und Bildungssystem, kann eine möglichst große Beteiligung breiter Bevölkerungsschichten an ökonomischen Prozessen und deren Erträgen gelingen. Konkret bedeutet dies zum Beispiel, die inklusiv wirkende duale Berufsausbildung international weiter zu verbreiten. Anders ausgedrückt: Inklusives Wachstum entsteht durch inklusive Institutionen. Eine "institutionenblinde" Auswahl von reinen Ergebnisindikatoren ist keine Basis für eine Politik, die Wirtschaftswachstum mit einer "gerechteren" Verteilung verknüpft.