Europa muss in die Förderung Seltener Erden investieren

Bei bedeutenden Metallen hat China als Anbieter eine dominante Stellung. Beim Bergbau, aber auch in den ersten Verarbeitungsstufen ist China in zahlreichen Fällen der wichtigste oder marktbeherrschende Anbieter. Bei den Seltenen Erden lag Chinas Anteil zwischenzeitlich bei über 95 Prozent des weltweiten Angebots. Heute kommen 68 Prozent der weltweiten Förderung aus China (Bähr et al., 2024). Bei der Konzentration, also der ersten Verarbeitungsstufe der Rohstoffe haben chinesische Unternehmen noch höhere Anteile und sind mit 91 Prozent (Dera, 2023) marktbeherrschend.

Die Weltwirtschaft ist auf das chinesische Angebot von Seltenen Erden angewiesen. Damit hat die chinesische Regierung ein hohes Drohpotential in Konflikten mit anderen Ländern (Bardt, 2019). Ein wirkungsvoller und länger anhaltender Boykott würde erhebliche wirtschaftliche Schäden in den von der Lieferung ausgeschlossenen Ländern nach sich führen. Diese ökonomische Waffe ist keine leere Drohung, sondern ist bereits zwei Mal eingesetzt worden. 2010 hat China Japan von der Belieferung ausgeschlossen, obwohl Japan das wichtigste Exportland für chinesische Seltene Erden und damit nach China der zweitwichtigste Verbraucher war. Hintergrund war ein Territorialkonflikt um Inseln und damit verbundene Hoheitsrechte. Damit wurde deutlich, dass die Seltenen Erden für China nicht nur ein Handelsgut war, das nach Marktbedingungen gehandelt wird, sondern auch ein politisch einsetzbares Machtinstrument.

Zum zweiten Mal kam die Seltenerd-Waffe im aktuellen Handelskonflikt mit den USA zum Einsatz. Nach der Ankündigung prohibitiv hoher Einfuhrzölle auf chinesische Waren regierte die Volksrepublik seinerseits mit Zöllen, aber auch mit weiteren Maßnahmen. So wurde der Kauf von amerikanischen Flugzeugen untersagt, die Ausfuhr von Seltenen Erden und darauf basierenden Hochleistungsmagneten in die Vereinigten Staaten wurde genehmigungspflichtig und unterlag damit politischer Entscheidung. Verwendung in militärischen Anwendungen wurde als unzulässig erklärt. Dies hatte auch Konsequenzen für andere Länder. So wurden zur Vermeidung von indirekten Lieferungen nach Amerika für alle anderen Abnehmer strenge Nachweispflichten auferlegt, dass die Rohstoffe tatsächlich beispielsweise in der Batterieproduktion verarbeitet und nicht weiterverkauft werden. Der Boykott hielt nur kurz an und wurde mit der partiellen Rücknahme der Zölle aufgehoben, bevor eine tiefgreifende Wirkung eintreten konnte.

Mit dieser doppelten Verwendung der marktbeherrschenden Stellung bei der Versorgung mit Seltenen Erden für politische Zwecke ist erwiesen, dass eine marktbasierte Beschaffung allein nicht die notwendige Versorgung sicherstellen kann. Das Risiko, dass die Versorgung aus politischen Gründen zusammenbrechen kann, ist im Zuge des sich verschärfenden Systemkonflikts jederzeit präsent. Davon sind nicht nur die einzelnen Unternehmen betroffen, die ihre Produktion im Konfliktfall nicht mehr aufrechterhalten können. Auch alle Firmen, die Komponenten basierend auf Seltenen Erden verwenden, beispielsweise leistungsstarke Permanentmagnete – wären in einer solchen Situation bedroht. Für den Staat ergibt sich daraus ein Klumpenrisiko, aus dem sich zugleich die Wirkmächtigkeit der chinesischen Drohung ergibt: Durch Drohung schwerer volkswirtschaftlicher Schäden kann versucht werden, politische Zugeständnisse der westlichen Abnehmerländer abzupressen.

Einzelne Unternehmen können kaum auf diese Risiken reagieren. Die bisherige Produktion ist ausreichend, sodass eine weitere Förderung tendenziell preissenkend wirken würden. Zudem hätte China jederzeit die Möglichkeit, die Preise zu senken und die zusätzliche Produktion unwirtschaftlich zu machen. Daher lassen sich die hohen Investitionskosten am Markt nicht refinanzieren, sodass es ohne staatliches Handeln nicht rechtzeitig zu einem weiteren deutlichen Rückgang der chinesischen Marktmacht kommen wird.

Sowohl Japan als auch die USA haben zumindest partielle Antworten auf diese Herausforderungen gefunden. Japan hat sich nach der Erfahrung des ersten Boykotts mit Hilfe staatlicher Mittel an der Entwicklung der Seltenerd-Mine Mount Weld in Australien beteiligt und dafür als Gegenleistung Anteile an der Förderung erhalten. Damit konnte Japan den Importanteil aus China deutlich reduzieren und ist weit weniger erpressbar. In den USA ist mit Mountain Pass eine zuvor aufgrund steigender Umweltschutzkosten stillgelegten Mine wieder eröffnet worden. Zudem haben die USA mit politischen Mittel die Nutzung chinesischer Seltenen Erden eingeschränkt. So sind Elemente der Förderung im Rahmen des Inflation Reduction Acts an die Bedingung geknüpft, keine chinesischen direkten oder indirekten Zulieferungen zu beinhalten.

Europa und die Mitgliedsstaaten können die Versorgung im Krisenfall bisher nicht sicherstellen. Weder gibt es inländische Produktion noch stabile Liefergarantien, die beispielweise aus Beteiligungen erwachsen. Im Falle eines Konflikts und eines möglichen dritten Boykotts ist daher zu befürchten, dass nur wenige nicht aus China stammenden Seltenen Erden auf dem freien Markt zur Verfügung stehen. Dies würde massive Versorgungsrückgänge und Preissteigerungen für die verbleibenden Mengen mit sich bringen.

Die traditionelle westliche Politik, die auf offene Märkte, stabile Beziehungen zu Rohstoffländern und Unterstützung der Governance dieser Länder setzt, reicht nicht aus. Um politische Erpressbarkeit zu verhindern, muss in konkrete Rohstoffprojekte, Verarbeitung und Recycling investiert werden. Als Gegenleistung müsste zumindest im Konfliktfall ein faktisches Vorkaufsrecht geben. Die Hälfte der Reserven liegt außerhalb Chinas, beispielsweise in Brasilien, Indien oder Australien. Aber auch Grönland könnte damit beginnen, Seltene Erden zu fördern. Innereuropäische Vorkommen in Schweden werden derzeit entwickelt. Der Aufbau einer zusätzlichen Förderung und Verarbeitung ist langwierig und kann nicht erst kurzfristig als Reaktion auf Boykottdrohung in Konfliktlagen erfolgen.

Eine Reihe von Projekten sind von der EU-Kommission als strategische bestimmt worden und können entsprechend unterstützt werden. Dazu gehören jeweils zwei Vorhaben zur Weiterverarbeitung und zum Recycling, aber auch die Entwicklung der Seltenerd-Förderung im schwedischen Kiruna. Auch wenn ein Anfang gemacht ist, bleibt auf absehbare Zeit eine hohe Abhängigkeit.