Europa verteidigen: Überlegungen zum Weißbuch zur Verteidigung Europas

Deutliche Anstiege der Verteidigungsausgaben erfolgten erst nach dem vollumfänglichen russischen Überfall auf die Ukraine. Im Zeitraum 2022 bis 2024 ist der Anteil der gesamteuropäischen Verteidigungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) um rund ein Viertel angestiegen. 2024 konnte damit das NATO-Ziel von 2 Prozent des BIP erstmals für Gesamteuropa erreicht werden. Verglichen mit den USA verfügt Europa über eine ähnlich große Anzahl von Soldaten, aber ein systematisch viel kleineres Budget. Die USA gaben in den letzten Jahren fast drei Mal so viel für die Verteidigung aus wie die EU-Länder. Zuletzt ist der Faktor nur noch auf das 2,3-Fache gefallen.

Verstärkend kommt zu der schlechteren finanziellen Aufstellung hinzu, dass die europäischen Ausgaben tendenziell weniger effizient eingesetzt werden. So findet militärische Beschaffung bisher im Wesentlichen national statt. Dies führt zu zusätzlicher Komplexität aufgrund der deutlich erhöhten Vielfalt von eingesetzten Systemen (Centrone/Fernandes, 2024), aber auch zu höheren Kosten. Skaleneffekte bei Entwicklung und Produktion können nicht genutzt werden, bessere Marktkonditionen einer gemeinsamen Beschaffung werden nicht realisiert. Ein Binnenmarkt für militärische Güter existiert nicht, dabei wäre der effiziente Einsatz öffentlicher Mittel in diesem schnell wachsenden Bereich von hoher Bedeutung.

Wichtigstes Finanzierungsinstrument der EU ist der jährliche Haushalt, der in einen mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) eingebunden ist – in der Regel sieben Jahre. Bezogen auf die Mittel für Verpflichtungen belaufen sich die Mittel für die Rubrik 5 (Sicherheit und Verteidigung) in dem Siebenjahreszeitraum von 2021 bis 2027 mit 16,425 Milliarden Euro damit auf 1,3 Prozent. Die Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen dürfen dagegen gemäß dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) nicht aus dem EU-Haushalt finanziert werden; es sei denn, der Rat fasst einstimmig einen anderen Beschluss. Wichtigstes Instrument der außerbudgetären Finanzierung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist die Europäische Friedensfazilität (EPF), die der Finanzierung militärischer Missionen dient. Sie ist inzwischen mit 17 Milliarden Euro dotiert.

Geht man von den finanzpolitischen Funktionen für die Zieldimensionen Allokation, Distribution und Stabilisierung aus, so handelt es sich bei der Verteidigung um ein öffentliches Gut: Es gelten Nichtrivalität und Nichtausschließbarkeit im Konsum. Für eine Zentralisierung auf EU-Ebene sprechen grenzüberschreitende externe Effekte, Größenvorteile, Kosteneinsparungen und Effizienzsteigerungen.

Zur verstärkten Finanzierung von Verteidigungsausgaben hat die Europäische Kommission ein neues Instrument vorgeschlagen: SAFE. Sie nimmt Kredite in Höhe von 150 Milliarden Euro auf, die sie an interessierte Mitgliedstaaten unter bestimmten Bedingungen weiterreicht. Im Stabilitäts- und Wachstumspakt können die Mitgliedstaaten die nationale Ausweichklausel temporär aktivieren. Dadurch könnten nach Schätzungen der Kommission bis zu 650 Milliarden Euro für nationale Verteidigungsausgaben generiert werden. Ferner sollen Mittel aus der Kohäsionspolitik in verteidigungspolitische Investitionen umgelenkt werden. Im nächsten MFR soll der Anteil der Ausgaben für Sicherheit und Krisenvorsorge erhöht werden. Die Europäische Investitionsbank (EIB) beabsichtigt, ihr Kreditangebot für Sicherheits- und Verteidigungszwecke auszudehnen. Auch die zusätzliche Mobilisierung von privatem Kapital wird diskutiert.

Genauso wichtig wie eine Ausweitung der Finanzierung sind Fortschritte im Binnenmarkt für Verteidigung, der sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite stark fragmentiert ist. Wichtig dabei ist eine vermehrte gemeinsame Beschaffung mehrerer Mitgliedstaaten mit einer Gemeinschaftspräferenz. Nur mit europaweiten Ausschreibungen ohne nationale Präferenz können die Chancen des Wettbewerbs im Binnenmarkt genutzt werden. Für die öffentliche Hand wäre mit niedrigeren Preisen und intensiverem Kosten- und Innovationswettbewerb zu rechnen. Die Unternehmen hätten perspektivisch Chancen auf größeren Märkten und könnten sich durch innovative Angebote behaupten und damit auch die internationale Wettbewerbsfähigkeit stärken. Dies würde mutmaßlich zu einer gewissen Konsolidierung führen und damit Kostenvorteilen durch höhere Stückzahlen führen.

Neben der Finanzierung und der Organisation einer gemeinsamen oder koordinierten Beschaffung von Verteidigungsgütern kann die EU bestimmte Funktionen übernehmen, die auf nationalstaatlicher Ebene nicht erreicht werden können. Das Papier diskutiert abschließend fünf mögliche Arbeitsschwerpunkte auf europäischer Ebene: Forschung und Entwicklung, Cyber-Abwehr und KI, Luftverteidigung, Logistik und medizinische Versorgung, Nachrichten und Satelliten.