Vorbereitendes Gutachten zur Neuabgrenzung des Fördergebiets der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) für die Förderperiode ab 2028

Strukturschwäche muss neu interpretiert werden, weil sich Regionen in Deutschland einer gestiegenen Komplexität gegenübersehen. Die vorliegende Studie liefert vor diesem Hintergrund einen empirisch fundierten Vorschlag für die Neuabgrenzung der GRW-Fördergebiete. Gemäß der Ausschreibung dieses Gutachtens, die explizit den Einsatz ökonometrischer Verfahren und vorausschauender Indikatoren fordert, wird ein zukunftsfestes Modell entwickelt, das der hohen Komplexität der aktuellen wirtschaftlichen Realität gerecht wird und die GRW zu einem proaktiven Instrument der Strukturentwicklung transformiert.

Die neue Realität: Strukturschwäche im Zeitalter der „4 Ds“ Wir leben in Zeiten, die durch die Gleichzeitigkeit von vier tiefgreifenden Transformationsprozessen gekennzeichnet sind und sich damit vom bisherigen klassischen Strukturwandel substanziell unterscheiden. Diese „4 Ds“ fordern das traditionell exportorientierte und regional ausbalancierte deutsche Geschäftsmodell massiv heraus:

• Dekarbonisierung: Ein politisch induzierter „Strukturwandel per Termin“, der einen umfassenden Umbau des Kapitalstocks erfordert und vor allem energieintensive Industrien unter enormen Anpassungsdruck setzt.
• Digitalisierung: Eine permanente Revolution, die neue Geschäftsmodelle ermöglicht, aber höchste Anforderungen an die digitale Infrastruktur, die Anwendung digitalen Wissens und dementsprechend das Know-how der Fachkräfte stellt.
• Demografischer Wandel: Eine stille Disruption durch eine alternde Gesellschaft, die das Arbeitsvolumen schrumpfen lässt und den Arbeitskräftemangel gravierend verschärft.
• De-Globalisierung: Eine Abkehr von der globalen Arbeitsteilung, geprägt durch Protektionismus und geopolitische Risiken, die besonders exportabhängige Regionen trifft.

Auf diese multidimensionale Komplexität sollte bei der GRW-Fördergebietsabgrenzung Rücksicht genommen werden. Strukturschwäche ist heute nicht mehr allein ein retrospektiver Mangel an Arbeitsplätzen und ein Bündel sozialer Herausforderungen. Sie zeigt sich vielmehr als Mangel an wirtschaftlichen Potenzialen bei gleichzeitig steigendem Transformationsdruck in den Regionen.

Um die zahlreichen und komplexen Einflussfaktoren, die sich auf die Standort- und Lebensqualität der Regionen auswirken, bei der Neuabgrenzung bestmöglich abzubilden, bedarf es erstens der Würdigung vorausschauender Indikatoren und zweitens einer breiteren Anzahl sozioökonomischer Indikatoren. Damit könnten auch gegenwärtig noch wirtschaftlich starke Räume, die jedoch unter massivem Transformationsdruck stehen, rechtzeitig erkannt und von angemessener strukturpolitischer Unterstützung profitieren, um den Anschluss an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung zu sichern und nicht in eine Phase ausgeprägter bzw. verfestigter Strukturschwäche zu geraten.

Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass sich Strukturschwäche zunehmend differenzierter darstellt und nicht mehr allein anhand klassischer Indikatoren erfasst werden kann. Damit verschiebt sich zugleich die räumliche Dynamik im Verständnis von Strukturschwäche: Urbane Zentren verfügen in der Regel über eine stärkere Ausstattung an wirtschaftlichen Erfolgsfaktoren als ländliche Räume – wie bspw. digitale und High Tech-Gründungen, Hochschulen, Forschungspersonal in Unternehmen, eine hohe Dichte wissensintensiver Dienstleistungen oder bessere infrastrukturelle Rahmenbedingungen von der Glasfaserversorgung bis zur Anbindung an ICE-Strecken.

Daraus resultiert unter anderem, dass die Produktivität in Städten um 16 Prozent über der in ländlichen Räumen liegt. Gleichzeitig ist die besonders transformationsbetroffene Industrie mit 71 Prozent der Beschäftigung vorrangig in ländlichen Räumen beheimatet und muss dort mit Strukturschwächen kämpfen. Die ländlich geprägte Industrie sichert allerdings Wohlstand und ist von zentraler Bedeutung für die dezentralen Stärken, die Deutschland im Vergleich zu den europäischen Nachbarländern entfaltet.

Paradigmenwechsel: Wirtschaftsstruktur als Instrument, Lebensverhältnisse als Ziel

Die Studie folgt der Logik des Grundgesetzes (Art. 91a GG) und der Präambel des neuen Koordinierungsrahmens, die eine zentrale Erkenntnis für die Neuausrichtung der GRW Fördergebietsabgrenzung beinhalten: Die Stärkung der regionalen Wirtschaftsstruktur ist kein Selbstzweck, sondern ein Mittel bzw. Instrument, um als übergeordnetes Ziel die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zu verbessern. Deshalb sollte das der Abgrenzung zugrunde liegende Indikatorenset sowohl Indikatoren zur Wirtschaftsstruktur als auch zu den Lebensverhältnissen enthalten.

Mit dem reformierten Koordinierungsrahmen rückt das Ziel des primären Beschäftigungsaufbaus stärker als in den letzten Perioden in den Hintergrund. Angesichts der Bestrebungen hin zur Klimaneutralität bis zur Mitte des Jahrhunderts und des Drucks des demografischen Wandels mit einhergehenden Fachkräfteengpässen stehen nun die erfolgreiche Beschleunigung der Transformationsprozesse und das Produktivitätswachstum in den Unternehmen im Vordergrund.

Eine systematische Auswertung der bisherigen Operationalisierungen von Strukturschwäche – von der reinen Defizitlogik der 1970er Jahre über die Arbeitsmarkt- und Einkommensindikatoren bis zum aktuellen, etwas breiter gefassten Indikatoren-Modell – zeigt eine fortschreitende, aber stets ad hoc gewählte Indikatorik. Eine empirisch fundierte, modellbasierte Selektion fehlte bislang und war Zielstellung dieses Gutachtens. Das Strukturgleichungsmodell Um die komplexe Ursache-Wirkungs-Beziehung zwischen Wirtschaftsstruktur (Mittel) und Lebensverhältnissen (Ziel) abzubilden, basieren die Berechnungen in dieser Studie auf einem Strukturgleichungsmodell (Structural Equation Model, SEM).

• Vorteile des Modells: Das SEM ermöglicht es, mehrdimensionale, nicht direkt messbare „Konstrukte“ (wie Lebensverhältnisse, Demografiefestigkeit oder Digitalisierung) durch eine Kombination mehrerer Indikatoren zu erfassen. Es würdigt alle simultanen Wirkungspfade und Querverbindungen zwischen den Konstrukten. Der entscheidende Vorteil besteht darin, dass sowohl die Auswahl der relevanten Indikatoren als auch deren Gewichtung nicht vorgegeben werden, sondern sich empirisch aus dem 4 GRW-Neuabgrenzung Modell ergeben. Die zur Erklärung von Lebensverhältnissen herangezogenen Indikatoren sowie ihre jeweiligen Gewichte werden somit objektiv und datengestützt durch das Modell bestimmt.
• Vom Brutto- zum Nettoindikatorenset: Auf Basis umfassender Literaturrecherchen und eigener Expertise sowie in engem Austausch mit dem Auftraggeber wurden initial 87 Indikatoren ausgewählt, die Strukturschwäche potenziell beschreiben. Durch ein iteratives statistisches Selektionsverfahren (strenge Prüfung auf Multikollinearität, Signifikanz und plausible Wirkungsrichtung) wurden diese verdichtet. 31 Indikatoren verbleiben in einem robusten Nettoindikatorenset. Das bedeutet indes nicht, dass die weiteren 56 Indikatoren keine prinzipielle Relevanz haben können. Ihr Erklärungsbeitrag zum Verständnis gleichwertiger Lebensverhältnisse ist jedoch empirisch gering, nicht zuletzt, weil enge Korrelationen mit den Nettoindikatoren vorliegen. Die finalen 31 Indikatoren und deren Gewichtung bilden insgesamt die bestmögliche empirische Annäherung an den Verfassungsbegriff der gleichwertigen Lebensverhältnisse.
• Die Förderkulisse: Dieses Nettoindikatorenset dient als evidenzbasierte Grundlage für die Rangfolge aller 400 Kreise und kreisfreien Städte hinsichtlich ihrer Strukturschwäche.2 Das Modell erlaubt dabei zwei Perspektiven: Eine „Input-Orientierung“ (Betonung klassischer Indikatoren in den Konstrukten Wirtschaftsstruktur, Infrastruktur und Wirtschaftsleistung) und eine „Impact-Orientierung“ (Betonung vorausschauender Transformationsindikatoren in den Konstrukten Lebensverhältnisse und 4 Ds).

Die Schätzung des SEM resultiert im folgenden Nettoindikatorenset (Tabelle Z-1und Tabelle Z-2) und berechnet modellinhärent Gewichte für die Indikatoren nach ihrem jeweiligen statistischen Erklärungsgehalt. Das Set spiegelt einerseits die hohe Komplexität der Messung von Strukturschwäche wider, auf der anderen Seite reflektiert es inhaltliche Anknüpfungspunkte an das Indikatorenset, das in der aktuellen Förderperiode zur Abgrenzung verwendet wurde. So findet sich auch hier die Höhe des Bruttoinlandsprodukts mit einem hohen Gewicht wieder. Die bisher verwendete Unterbeschäftigtenquote wird durch die spezifischen Arbeitsmarktindikatoren des Skill-Mismatchs und der offenen Stellen ersetzt. Anstelle der Prognose der Zahl der Erwerbsfähigen steht die Einwohnerprognose für 2040. Im Infrastrukturbereich werden die Erreichbarkeit des nächsten Bahnhofs sowie die Breitbandgeschwindigkeit verwendet. Die weiteren Indikatoren des bisherigen Modells wurden empirisch verworfen, bspw. aufgrund von Multikollinearität, d. h. Überschneidungen mit anderen Indikatoren.