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Galina Kolev / Roland Kube / Thilo Schaefer/ Leon Stolle IW-Policy Paper Nr. 6 23. März 2021 Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM): Motivation, Ausgestaltung und wirtschaftliche Implikationen eines CO2-Grenzausgleichs in der EU

Das neue Emissionsreduktionziel der EU von 55 Prozent gegenüber 1990 erfordert den Hochlauf von umfassenden, kostspieligen Technologieinvestitionen zur Dekarbonisierung der Industrie. Gleichzeitig unterliegen erst knapp 20 Prozent der weltweiten Emissionen einer direkten CO2-Bepreisung (World Bank, 2020) und die regionalen CO2-Preise liegen meist unter dem europäischen Zertifikatspreis.

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Motivation, Ausgestaltung und wirtschaftliche Implikationen eines CO2-Grenzausgleichs in der EU
Galina Kolev / Roland Kube / Thilo Schaefer/ Leon Stolle IW-Policy Paper Nr. 6 23. März 2021

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Das neue Emissionsreduktionziel der EU von 55 Prozent gegenüber 1990 erfordert den Hochlauf von umfassenden, kostspieligen Technologieinvestitionen zur Dekarbonisierung der Industrie. Gleichzeitig unterliegen erst knapp 20 Prozent der weltweiten Emissionen einer direkten CO2-Bepreisung (World Bank, 2020) und die regionalen CO2-Preise liegen meist unter dem europäischen Zertifikatspreis.

Damit die Transformation der europäischen Industrie weiterhin mit einem international konkurrenzfähigen Produktionsstandort Europa vereinbar ist, sind zunehmende Wettbewerbsnachteile für europäische Hersteller und das steigende Risiko einer Verlagerung der Produktion und der Emissionen an außereuropäische Standorte (Carbon Leakage) einzudämmen. Im Rahmen ihres Green Deals plant die EU-Kommissionen dazu einen Grenzausgleich (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) auf Emissionen von importieren Industrieprodukten, wenn diese aus Regionen mit geringerem CO2-Preisniveau stammen (EC, 2019).
 
Die Einführung eines Grenzausgleichsmechanismus wird handelspolitische Implikationen mit sich bringen. Sollten die Handelspartner die Grenzabgaben als protektionistisch motivierte Maßnahme bewerten, könnten sie eine Klage vor der Welthandelsorganisation WTO erheben und Vergeltungsmaßnahmen einleiten. Die Welthandelsregeln enthalten zwar Ausnahmen für Umweltgüter, doch die endgültige WTO-Konformität lässt sich erst durch drohende Gerichtsverfahren endgültig klären. Gerade für exportorientierte Hersteller in Europa liegt hierin ein besonderes Risiko, denn der Grenzausgleich würde vor allem Zuliefererländer wie Russland, die Türkei und China betreffen, die gleichzeitig wichtige Exportzielländer sind.

Der enorme Aufwand für die Ermittlung produktbezogener Emissionen lässt eine Anwendung auf nur wenige emissions- und handelsintensive Grundstoffe wie Stahl oder Zement sinnvoll erscheinen. Aufgrund von Schwierigkeiten bei der verifizierbaren Messung anlagenspezifischer CO2-Intensitäten im Ausland sind Benchmarks je Produktmenge als Bemessungsgrundlage notwendig. Anreize zur Effizienzsteigerung, etwa durch Abschläge beim Grenzausgleich, bergen die Gefahr einer schlecht zu kontrollierenden Validierung der geringeren Emissionen im Ausland.

Gerade in Sektoren mit intensivem Handel über die EU-Außengrenzen, wie etwa bei Eisen und Stahl, ist neben dem Import- auch ein zielsicherer Exportausgleich notwendig, um zukünftig Verluste von Weltmarktanteilen zu vermeiden. Beim Stahl macht das EU-Ausland etwa ein Viertel der EU-Exporte aus. Eine Verknüpfung der Export-Rabattierung an Benchmarks (wie bisher bei der freien Zuteilung von Zertifikaten) kann dabei mögliche Fehlanreize mindern.

Letztlich sind auch Auswirkungen auf grundstoffintensive Sektoren im internationalen Wettbewerb, etwa auf Automotive, Maschinenbau und Metallerzeugnisse zu bedenken. Insofern ein Grenzausgleich nicht auch verbaute Grundstoffe erfasst, sind für europäische Hersteller von Endprodukten Nachteile im EU-Binnenmarkt und im internationalen Handel zu befürchten.

Allein die Stahlimporte aus Regionen ohne vergleichbaren CO2-Preis könnten bis zu 2 Milliarden Euro in das EU-Budget fließen lassen. Die EU-Einnahmen aus den Zertifikatserlösen und dem Grenzausgleich sollten für eine Förderung von Technologieinvestitionen in der Industrie genutzt werden, um die Transformation der Industriesektoren hin zur Klimaneutralität zu unterstützen.

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