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Ralph Brügelmann IW-Policy Paper Nr. 16 14. November 2014 Föderalismusreform

Die Unzulänglichkeiten des Finanzausgleichs unter den Ländern

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Die Unzulänglichkeiten des Finanzausgleichs unter den Ländern

Der Finanzausgleich wird durch das Maßstäbegesetz und das Finanzausgleichsgesetz geregelt. Ersteres regelt die Maßstäbe für die vertikale Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern. Außerdem enthält es die Vorgaben für den Umsatzsteuervorwegausgleich, den Länderfinanzausgleich und für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen. Damit konkretisiert das Gesetz die Normen der Artikel 106 und 107 des Grundgesetzes. Das daraus abgeleitete Finanzausgleichsgesetz bestimmt auf dieser Basis die jährlichen Zahlungen im Finanzausgleich. Beide Gesetze treten Ende 2019 außer Kraft. Folglich bedarf es entsprechender Nachfolgeregelungen.

In ihrem Koalitionsvertrag haben CDU und SPD deshalb beschlossen, eine Kommission zur Reform der föderalen Finanzbeziehungen einzurichten. Sie soll sich zum Jahreswechsel 2014/2015 konstituieren. Bereits im Vorfeld zeigt sich, dass viele Vertreter der Länder vor allem den Länderanteil am Steueraufkommen erhöhen und den Bund zu Zugeständnissen bei der Steuerverteilung bewegen wollen. Damit würden aber die Unzulänglichkeiten des bestehenden Finanzausgleichssystems nicht beseitigt. In dieser Arbeit wird deshalb der Finanzausgleich mit seinen verschiedenen Komponenten erläutert und seine Folgen dargestellt. Zusätzlich wird untersucht, wie sich graduelle Reformen auswirken.

Dabei haben die verschiedenen am Prozess Beteiligten höchst unterschiedliche Erwartungen an das Ergebnis der Föderalismusreform. Bayern und Hessen haben am 25. März 2013 Klage beim Bundeverfassungsgericht gegen den Finanzausgleich eingereicht. Sie sehen dies als „Akt der Notwehr“ (Deutscher Bundestag, 2014, Hervorhebung im Original). Beide Länder müssen Ausgleichszahlungen leisten und kritisieren das bestehende System als ungerecht und leistungsfeindlich. Demgegenüber bestehen die Empfänger grundsätzlich auf dem Prinzip der bundesstaatlichen Solidarität. Sie berufen sich dabei auf Artikel 107 Abs. 2 Grundgesetz, der vorschreibt, dass die Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen werden muss. Es wird bei der anstehenden Reform also intensiv diskutiert werden müssen, welcher Ausgleich als angemessen angesehen werden kann. Abweichend davon vertritt Nordrhein-Westfalen eine Fundamentalkritik, da es seine Einstufung als Nehmerland als nicht sachgerecht einstuft. Denn dabei würden nicht alle Komponenten des Finanzausgleichs berücksichtigt (Finanzministerium NRW, 2014).

Zur Angemessenheit des Ausgleichsniveaus hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1999 eine Entscheidung verkündet (Bundesverfassungsgericht, 1999a). Darin finden sich zwar einige Klarstellungen, gleichzeitig verbleibt ein weiter Ermessensspielraum. So dürfen durch den Finanzausgleich nur die Abstände in der Finanzkraft verringert, nicht aber aufgehoben oder gar umgekehrt werden. Bundesergänzungszuweisungen stellen hingegen eine finanzwirtschaftliche Intervention des Bundes dar, die Sonderlasten einzelner Länder berücksichtigen. Dies schließt eine Verkehrung der Reihenfolge nicht generell aus. Aus Sicht des Gerichts hat der Finanzausgleich die Aufgabe, „die richtige Mitte zu finden zwischen der Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Bewahrung der Individualität der Länder auf der einen und der solidargemeinschaftlichen Mitverantwortung für die Existenz und Eigenständigkeit der Bundesgenossen auf der anderen Seite.“ (Bundesverfassungsgericht, 1999b) Damit bleibt abgesehen von der oben genannten Einschränkung, die Finanzkraft nicht vollständig anzugleichen oder umzukehren, eine große Gestaltungsfreiheit.

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