Basel-IV-Reformen: "Finanzierung des Aufschwungs darf nicht durch Basel IV-Umsetzung gebremst werden"

Die Reform der Baseler Kapitalregeln wird bereits lange kontrovers diskutiert. Je näher das Umsetzungsdatum rückt, desto konkreter sind die finanziellen Folgen bezifferbar. Von den Kapitalbelastungen werden besonders europäische Banken, ganz speziell deutsche Immobilienfinanzierer, betroffen sein. Im Quarterly-Interview erläutern IW-Direktor Michael Hüther und vdp-Hauptgeschäftsführer Jens Tolckmitt, welche Fehlanreize drohen und für welche inhaltlichen Anpassungen plädiert wird.

Herr Prof. Hüther, das IW empfiehlt in seiner Analyse aus September 2020, dass die Umsetzung der Basel IV-Reformen nicht nur verschoben, sondern auch inhaltlich überdacht werden sollte. Warum?

Hüther: Der Output Floor wird die Eigenkapitalanforderungen für diejenigen Banken erhöhen, die überwiegend Kredite an Kreditnehmer mit einem geringeren Ausfallrisiko vergeben. Da der Output Floor eine Untergrenze für die risikogewichteten Aktiva darstellt, ist für einen Teil des Volumens an risikoarmen Krediten mehr Eigenkapital erforderlich. Es könnte dann für Banken unattraktiv werden, höhere Kreditvolumina an risikoarme Kreditnehmer zu vergeben. Vermutlich würden Banken es vorziehen, Kredite an risikoreichere Kreditnehmer zu vergeben, da sie für den gegebenen Einsatz von Eigenkapital eine höhere Risikoprämie erzielen können.

Mit welchen Folgen rechnen Sie konkret, sollte Basel IV, wie derzeit von der EBA geplant, umgesetzt werden?

Hüther: Eine mögliche Ausweichreaktion ist, dass die Banken nicht mehr alle Immobilienkredite in ihren Bilanzen behalten wollen und stattdessen ein Originate-and-Distribute-Modell verfolgen. Die Subprime-Krise in den USA hat jedoch gezeigt, dass das europäische Finanzierungsmodell, bei dem die Kredite in den Bankbilanzen verbleiben, aus gesamtwirtschaftlicher Sicht weniger riskant ist. Ähnlich sieht es mit der Vergabe von Krediten über Kreditfonds aus. Da Kreditfonds weniger reguliert und weniger beaufsichtigt werden als Banken, würde dieses Ausweichverhalten auch die Kreditvergabe im Schattenbankensektor fördern.

Kritisch wird die Umsetzungsphase sein, die in Zeiten einer Wirtschaftskrise und eines unsicheren Aufschwungs liegt. Die COVID 19-Krise wird die notleidenden Kredite in den Bilanzen der Banken erhöhen. Die Unternehmen mussten auf Umsatzrückgänge mit einer hohen Nachfrage nach Krediten reagieren. Diese Kredite werden nicht in gewinnbringende Möglichkeiten investiert, sondern dienen dem Zweck, den Betrieb aufrecht zu erhalten. Die Kombination aus hoher Verschuldung und niedrigen Erträgen, verursacht durch eine schleppende Erholung von der COVID 19-Krise, wird die Schuldentragfähigkeit der Unternehmen verschlechtern. Die Banken müssen auf diese Entwicklungen reagieren, indem sie aus einbehaltenen Gewinnen Rückstellungen für Kreditausfälle bilden, was ihre Fähigkeit zum Aufbau von Eigenkapitalpuffern verschlechtert. „Die Umsetzung des Output Floors fällt in den ungünstigsten aller Zeitpunkte.“

Tolckmitt: Die von der EBA geplante Umsetzung wäre nicht nur für die deutschen Pfandbriefbanken, sondern auch für die Kreditwirtschaft insgesamt – und nicht zuletzt für die gerade jetzt besonders auf eine auskömmliche Kreditvergabe angewiesene Realwirtschaft – ein herber Schlag. Jetzt ist nicht die Zeit für neue regulatorische Großprojekte, die die Kreditwirtschaft administrativ und kostenmäßig stark belasten würden. Eine Verschiebung der Basel IV-Umsetzung wäre daher dringend geboten, bis die Kapitalbelastung durch die Pandemie vorliegt. Allerdings reicht eine Verschiebung allein nicht aus, die Zeit muss genutzt werden, um sich nochmal inhaltlich mit der Umsetzung zu beschäftigen.

In der größten Wirtschaftskrise seit dem 2. Weltkrieg präsentiert sich der Finanzsektor recht robust. Warum müssen Regelungen noch ausgeweitet werden, wenn die aktuell geltenden offenbar ausreichen, um einen gewaltigen Stressfall zu bestehen?

Hüther: Wir sehen jetzt die Ergebnisse der nach der Finanzkrise angegangenen Reformen. Die Eigenkapitalausstattung der Banken wurde gestärkt, die Vernetzung der Bankbilanzen reduziert, notleidende Kredite wurden abgebaut. Damit kann der Bankensektor in der aktuellen Krise die geldpolitischen Maßnahmen des Eurosystems an die Unternehmen und Haushalte weitergeben und somit die aktuelle Rezession abmildern. Ohne einen robusten Bankensektor wäre der Konjunktureinbruch vermutlich deutlich stärker ausgefallen und die wirtschaftliche Erholung würde deutlich langsamer verlaufen. Wichtig ist nun, dass die Finanzierung des Aufschwungs nach der COVID 19-Krise nicht durch die Umsetzung von neuen Regulierungen gebremst wird.

Tolckmitt: Die Pfandbriefbanken befürworten Basel III/IV als global einheitlichen Aufsichtsansatz und unterstützen auch die Umsetzung in Europa gemäß dem Wortlaut der Baseler Beschlüsse. Entsprechend wenden wir uns auch nicht gegen den Output Floor – auch nicht in der in Basel vereinbarten Höhe von 72,5% der Eigenkapitalanforderungen des Standardansatzes. Wogegen wir uns aber mit Nachdruck aussprechen, ist eine Umsetzung in Europa, die völlig ohne Not weit über das in Basel geforderte Maß hinausgeht.

Die EBA hat kürzlich die Auswirkungen von Basel IV anlässlich der COVID 19-Krise analysiert. Wie fällt Ihr Urteil aus?

Tolckmitt: Die Studie weist gleich mehrere methodische Schwächen auf, die dazu führen, dass die Belastung unterschätzt wird: Erstens vergleicht die EBA die zukünftigen Minimum-Kapitalanforderungen nach der Basel IV-Reform mit dem derzeit tatsächlich vorhandenen Kapital der Banken, nicht mit der aktuellen Kapitalanforderung. Zweitens werden nicht alle einschlägigen Kapitalbestandteile in der Studie berücksichtigt – es fehlen die aufsichtlichen Säule 2-Kapitalempfehlungen und -erwartungen, die für die Institute zusätzlich gelten. Drittens wird bei der Berechnung der zu erwartenden Kapitallücke negiert, dass Banken wie bereits heute Kapital deutlich oberhalb der aufsichtlichen Kapitalanforderungen vorhalten werden. Und viertens werden die zusätzlichen Belastungen durch COVID 19 – entgegen der Vorgabe der EU-Kommission – nur oberflächlich analysiert und berücksichtigt.

Und trotz der unvollständigen Berechnungen sind die EBA-Ergebnisse dramatisch: Um zukünftig isoliert den Basel-Vorgaben zu genügen, müssen europäische Banken im Durchschnitt einen Anstieg des erforderlichen Mindestkapitals um 18,5% stemmen, bei den Immobilienfinanzierern liegt der Anstieg bei 23% und deutsche Institute müssen bei den Mindestanforderungen für das Eigenkapital sogar mit einer Zunahme von rund 35% rechnen. Die Schlussfolgerungen der EBA sind vor diesem Hintergrund schlichtweg nicht nachvollziehbar. Die Aufsicht befürwortet weiterhin eine Umsetzung auf Basis ihrer ursprünglich vorgetragenen Empfehlungen, also ein massives Gold Plating der Baseler Anforderungen. Und das trotz der durch COVID 19 verschlechterten wirtschaftlichen Lage und der sich daraus ergebenden Herausforderungen.

Herr Tolckmitt, der vdp hat eine eigene Erhebung zu den Auswirkungen von Basel IV durchgeführt. Mit welchem Ergebnis?

Tolckmitt: Uns ist wichtig, die kumulierten Auswirkungen der Reform und der Pandemie auf die Immobilienfinanzierung realistisch abzuschätzen. Und wir wollen ähnliche Fehler vermeiden, wie EBA sie gemacht hat. Unsere Ergebnisse verdeutlichen sehr anschaulich, dass jenseits der Belastungen aus der Umsetzung von Basel IV auch erhebliche zusätzliche Kapitalbelastungen aus der COVID 19-Krise resultieren können. Beides zusammen – mögliche Belastungen aus COVID 19 und zusätzliche Eigenkapitalanforderungen aus Basel IV – unterstreicht die Dringlichkeit einer inhaltlichen Überprüfung der Umsetzungsstrategie – insbesondere hinsichtlich des Output Floors.

Als Alternative für die Berechnung des Output Floors gilt der Parallel Stacks Approach. Wie beurteilen Sie diesen Ansatz?

Hüther: Die Umsetzung des Output Floors fällt in den ungünstigsten aller Zeitpunkte. Eigentlich sollen die Banken während des wirtschaftlichen Aufschwungs Eigenkapital aufbauen und die Eigenkapitalpuffer in der Rezession nutzen, um eine restriktive Kreditvergabe zu verhindern. Dieser Logik folgt der anti-zyklische Eigenkapitalpuffer. Der Aufbau von Eigenkapital für den Output Floor in einer historisch einmaligen Wirtschaftskrise widerspricht nicht nur diesem Ansatz, sondern behindert konkret die Banken bei der Liquiditätsversorgung der Wirtschaft und der Finanzierung des wirtschaftlichen Aufschwungs. Hier wären Erleichterungen für Banken bei der Umsetzung von Basel IV sinnvoll.

Tolckmitt: Und genau diese Erleichterungen erreichen wir mit unserem Lösungsvorschlag „Parallel Stacks Approach“. Er führt immer noch zu einem Anstieg der Eigenkapitalanforderungen von mehr als 10%, von einem Zurückdrehen der Regulierung kann also keine Rede sein. Aber er mindert die Belastungen gegenüber dem EBA-Gold Plating signifikant und ermöglicht Banken, ihre Aktiva auch weiterhin risikosensitiv mit Eigenkapital zu unterlegen – auf Basis von bankaufsichtlich abgenommenen Modellen, die von EZB und EBA in den vergangenen Jahren deutlich strenger ausgestaltet worden sind. So bleibt der Output Floor das, als was er von den Aufsichtsbehörden selbst ursprünglich mal definiert worden war: ein Backstop, der richtigerweise die Variabilität modellbasierter Eigenkapitalanforderungen nach unten begrenzt, aber eben nicht zur alles dominierenden Steuergröße wird.

Seit der Finanzkrise 2008/2009 sind die regulatorischen Anforderungen an Banken signifikant gestiegen. Was würde die Umsetzung von Basel IV für die Fähigkeit von Banken, die Recovery in der Post-COVID 19-Zeit zu finanzieren, bedeuten?

Hüther: Die Banken müssen nicht nur die wirtschaftliche Erholung nach der Pandemie finanzieren, sondern auch die ökologische und digitale Transformation der Wirtschaft. Damit kommen neue Herausforderungen auf die Banken zu, die nun nicht mehr nur die Ausfallrisiken ihrer Kreditnehmer im Blick haben müssen, sondern auch noch deren Nachhaltigkeit. Investitionen in Nachhaltigkeit können sich für Unternehmen langfristig auszahlen, kurzfristig können sich die Kreditrisiken aber erhöhen. Von daher ist die Frage, ob es in der Finanzierung nicht auch zusätzlicher Eigenkapitalinstrumente bedarf. Dieser Aspekt sollte bei der Weiterentwicklung der Kapitalmarktunion mitgedacht werden.

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