Familienpolitik: Eine Frage der Prioritäten

Je Kind gibt der Staat rund 246000 Euro aus. Über die Wirksamkeit der familienpolitischen Leistungen wissen wir aber noch zu wenig. Deswegen sollte die Familienpolitik ihre Ziele sehr viel deutlicher machen – und die knappen öffentlichen Mittel nach bestem Wissen möglichst widerspruchsfrei dafür einsetzen. Das geht nicht ohne politische Richtungsentscheidungen.

Weihnachten ist das Fest der Familie. Ein russisches Sprichwort sagt: Wenn die Familie beisammen ist, ist die Seele an ihrem Platz. Doch was ist der richtige Platz für die Familienpolitik in Deutschland? Kaum jemals zuvor wurde heftiger über ihre grundsätzliche Ausrichtung gestritten als im nun zu Ende gehenden Jahr. Nicht viele andere Politikfelder sind ähnlich schlagzeilenträchtig und gesellschaftspolitisch wie ökonomisch gleichermaßen bedeutsam. Nur selten stoßen Wertvorstellungen so fundamental aufeinander wie in der Familienpolitik, doch in kaum einem anderen Politikfeld weiß man auch noch so wenig über die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen. Je weniger man aber den volkswirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wert von Familienpolitik einordnen kann, umso mehr müssen dann Werte als Kompassnadel für die Familienpolitik dienen.

Klassiker in der familienpolitischen Debatte sind die Auseinandersetzung um das Betreuungsgeld, der hinter den selbstgesteckten Zielen zurückbleibende Ausbau der Kinderbetreuung sowie das wegen seines großen Mitteleinsatzes stets besonders kritisch begutachtete Elterngeld. Zur Erinnerung: Schon 2007 wurde das Elterngeld als eine zusätzliche Lohnersatzleistung für vormals erwerbstätige Mütter und Väter eingeführt. Beim „Krippengipfel“ hatten sich Bund, Länder und Kommunen damals zudem darauf geeinigt, dass von August 2013 an für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr ein Rechtsanspruch auf einen staatlich geförderten Betreuungsplatz bestehen soll. Gleichzeitig wurde beschlossen, dass Eltern, die Kinder im zweiten und dritten Lebensjahr zu Hause betreuen, als Anerkennung ihrer Erziehungsleistung ein Betreuungsgeld erhalten sollen.

Alle drei Politikmaßnahmen stellen kostenträchtige Innovationen in der Familienpolitik dar. Schon 2009 wurden nach Angaben des Bundesfamilienministeriums für ehe- und familienbezogene Leistungen alles in allem etwa 195 Milliarden Euro aufgewendet. Mit diesem Volumen nimmt Deutschland auch im internationalen Vergleich einen vorderen Platz ein, denn es wendet etwa 2,7 Prozent seiner Wirtschaftsleistung (gemessen am Bruttoinlandsprodukt) für familienpolitische Leistungen auf. Das sind rund 5100 Euro pro Kind unter 18 Jahren jährlich oder kumuliert bis zum 18. Lebensjahr, einschließlich der Ausbildung, etwa 246000 Euro. Angesichts dieser beträchtlichen familienpolitischen Ausgaben verwundert es deshalb zunächst nicht, wenn sich bei jeder Veröffentlichung des Statistischen Bundesamtes zu aktuellen Geburtenzahlen in Deutschland oder OECD-Studien über den familienpolitischen Mitteleinsatz Deutschlands im internationalen Vergleich eine Debatte über die Wirksamkeit der Familienpolitik entzündet.

Diese Debatte ist aber verkürzt, weil sie lediglich einen Zusammenhang zwischen dem finanziellen Aufwand und der Zahl der Geburten herstellt. Familienpolitik verfolgt aber neben der Aufgabe, einen Rahmen dafür zu schaffen, dass sich der Wunsch nach Kindern auch erfüllen lässt, noch ganz andere Ziele – etwa jene, die Bedingungen für das wirtschaftliche Wohlergehen von Eltern und Kindern zu sichern und eine echte Wahlfreiheit bei der Entscheidung zwischen Familie und Beruf zu ermöglichen, um nur die wichtigsten zu nennen.

Spätestens aber bei den Instrumenten zur Erreichung der familienpolitischen Ziele beginnen die Zuordnungsprobleme, denn aus den ökonomischen Studien Jan Tinbergens weiß man, dass eigentlich jedes wirtschaftspolitische Ziel ein unabhängiges Instrument erfordert. In Anbetracht der Ziel- und Instrumentenvielfalt mit aktuell mehr als 150 familienpolitischen Leistungen ist dies ein hehrer Anspruch. Umso wichtiger für eine faire Würdigung der deutschen Familienpolitik ist deshalb eine durch Empirie gestützte Einschätzung darüber, wie die bisherige Familienpolitik wirkt und wo und wie man Prioritäten setzen sollte. Auch wenn es dazu bisher erst wenig letzte Erkenntnisse gibt, können doch folgende Schlüsse gezogen werden:

Erstens: Die Erwerbstätigkeit von Frauen wird durch die geltende familienpolitische Förderkulisse bisher nicht forciert. Zur Kategorisierung der familienpolitischen Instrumente hat sich der Dreiklang Geld, Infrastruktur und Zeit durchgesetzt. Geld und Infrastruktur sind dabei in den öffentlichen Haushalten direkt budgetwirksam. Die zahlreichen familienbezogenen Leistungen umfassen Maßnahmen im Steuerrecht, direkte Zahlungen, Sozialversicherungsleistungen, Realtransfers sowie ehebezogene Leistungen. Der größte Ausgabenblock entfällt auf letztere mit 72,5 Milliarden Euro, es folgen familienbezogene steuerliche Maßnahmen mit knapp 46 Milliarden Euro sowie nahezu gleichauf die Sozialversicherungsleistungen (27 Milliarden Euro), die Realtransfers und direkte Geldleistungen (je 25 Milliarden Euro).

Auf die drei neuen Maßnahmen Elterngeld (4,5 Milliarden Euro), Kinderbetreuung ohne Schulen (14,5 Milliarden Euro) und Betreuungsgeld (geplant etwa 1,2 Milliarden Euro) entfallen rund 20 Milliarden Euro oder gut 10 Prozent der gesamten ehe- und familienpolitischen Leistungen. Sortiert man das Ausgabentableau danach, welches die größten Blöcke bei den Ausgaben und den Mindereinnahmen sind, so rangiert die Kinderbetreuung erst auf Rang fünf nach dem Kindergeld (38,6 Milliarden Euro), den Witwen- und Witwerrenten (37,7 Milliarden Euro), dem Ehegattensplitting (20 Milliarden Euro) und der beitragsfreien Mitversicherung von Kindern und Jugendlichen in der Krankenversicherung (15,5 Milliarden Euro).

Die Vereinbarkeit von Familie und Beruf erfordert Wahlfreiheit zwischen den Zielen, erwerbstätig sein zu wollen und zu können oder Kinder zu Hause betreuen zu können. Doch die Daten zeigen, dass es noch immer ein finanzielles Übergewicht derjenigen familienpolitischen Leistungen gibt, die nicht die Erwerbstätigkeit fördern. Jedenfalls wird durch die familienpolitische Förderkulisse die mögliche Entscheidung von Müttern für eine Erwerbsarbeit nicht gestärkt, vielmehr gibt es eine grundständige Präferenz von Frauen, insbesondere bei den gut qualifizierten, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten ist dies zu begrüßen, will man angesichts des mittlerweile erreichten Bildungsvorsprungs von Frauen nicht unsinnigerweise auf umfangreiche Erträge bereits getätigter Bildungsinvestitionen verzichten.

Zweitens: Auch nichtausgabenträchtige familienpolitische Maßnahmen können wirksam sein. Gute Regeln helfen sparen, und längst nicht alle familienpolitischen Maßnahmen sind direkt budgetwirksam. Vor allem die gesetzlichen Maßnahmen der Zeitpolitik als dritter familienpolitischer Instrumentenebene können die Möglichkeiten der Familien beeinflussen, besser über ihre gemeinsame Zeit zu verfügen. Zeitpolitik kann für einzelne familienpolitische Ziele ganz zentral sein, spiegelt sich jedoch nicht in den Ausgabentableaus der Familienpolitik wider. So ist zum Beispiel die Elternzeit nicht mit direkten Ausgaben verbunden, aber sie schafft ein besseres Umfeld für die Verwirklichung der Kinderwünsche. Aber auch Arbeitszeiten, Öffnungszeiten öffentlicher Infrastrukturen (wie Behörden) und die gesetzlichen Regelung von Ferienzeiten (in Kindergärten und Schulen) haben einen sehr großen Einfluss auf die gemeinsame Zeit in Familien und auf die Möglichkeit, die naturgemäß konkurrierenden Anforderungen an knappe Zeitbudgets miteinander vereinbaren zu können.

Die Wirksamkeit von Familienpolitik bemisst sich mithin nicht allein an der Höhe der Budgets. Vielmehr können zeitpolitische Maßnahmen nachhaltige Auswirkungen auf die Arbeitsteilung zwischen Mann und Frau haben. So hat die Einführung der Vätermonate es Vätern erleichtert, sich stärker der Familienarbeit zu widmen, ohne berufliche Nachteile in Kauf nehmen zu müssen. Vätermonate im Rahmen des Elterngeldes gelten inzwischen als einer der wirksamsten Hebel für eine Veränderung der Arbeitsteilung innerhalb der Familie. Der stetige Anstieg der Väterbeteiligung bei der Inanspruchnahme des Elterngeldes gilt als Beleg dafür, dass eine fiskalisch eher kleine Regeländerung eine offenbar nachhaltige Verhaltensänderung bewirken kann.

Drittens: Familienpolitische Leistungen können erst beurteilt werden, wenn man etwas über ihre Erträge weiß. Höhere Geburtenzahlen sind ohne Zweifel eines der wichtigsten Ziele von Familienpolitik, denn die geringe Fruchtbarkeitsrate in Deutschland über inzwischen schon vier Jahrzehnte ist eine große bevölkerungspolitische Herausforderung. Fertilitätsentscheidungen erfolgen zwar einerseits ganz entscheidend auf der Basis individueller Werte, sind andererseits aber auch von finanziellen Anreizstrukturen, den direkten Kosten (Nahrung, Kleidung, Ausbildung) und den indirekten Kosten (entgangene Einkommen während des Aufziehens von Kindern) abhängig. Bei gegebenen Präferenzen für Kinder kann die Ausgestaltung der finanziellen Randbedingungen bei einer Familiengründung also durchaus den Unterschied machen, ob, wann und wie viele Kinder geboren werden.

Dies gilt aber nicht nur in einem engen zeitpunktbezogenen Sinn, sondern auch in einem breiteren intertemporalen Sinn. Denn für eine gesamtfiskalische, das heißt auch die öffentlichen Haushalte einbeziehende Bewertung familienpolitischer Leistungen müssen die mit dem Aufziehen von Kindern verbundenen Kosten für den Staat und für die Eltern einerseits und die durch Kinder mittelfristig entstehenden Erträge für den Staat andererseits berücksichtigt werden. Letztere bleiben in der kontrovers geführten öffentlichen Diskussion um Familienpolitik regelmäßig ausgeblendet. Studien geben aber belastbare Hinweise darauf, dass die Kosten-Nutzen-Bilanz von Kindern für den Staat wegen der Steuereinnahmen und der Wirkungen auf die Sozialversicherungssysteme deutlich positiv ausfällt. Ökonomen sprechen von positiven Externalitäten von Kindern für die Gesellschaft. Eine öffentliche Förderung der Geburt und des Aufziehens von Kindern lässt sich deshalb auch mit Blick auf die gesamtfiskalische Bilanz rechtfertigen.

Ferner müsste auch gesamtfiskalisch stärker gewürdigt werden, dass Eltern wegen des Aufziehens von Kindern zumindest vorübergehend auf die Erzielung von Markteinkommen verzichten und dafür nicht systematisch gegenüber Nichteltern entschädigt werden. Im umlagefinanzierten Rentensystem etwa macht es einen vergleichsweise geringen Unterschied, ob ein Beitragszahler zur Rentenversicherung Kinder hat oder nicht. Studien zeigen, dass sich der Staat im Wege der familienpolitischen Leistungen nur zu einem Teil an den entstehenden Opportunitätskosten der Eltern beteiligt. Soweit diese nicht durch die übrigen immateriellen Erträge für die Eltern (Elternfreude) gedeckt werden, lebt unser Gemeinwesen damit gleichsam von Voraussetzungen, die es selbst nicht unbedingt schaffen kann.

Viertens: Bei einer effektiven Familienpolitik sollten die eingesetzten Instrumente zumindest in die gleiche Richtung wirken. Die Debatte über das Betreuungsgeld macht – unabhängig von völlig unterschiedlichen Leitbildern der Familienpolitik – auch deutlich, dass der Instrumenteneinsatz der Familienpolitik nicht immer widerspruchsfrei ist. Das erklärte Ziel der Einführung des Betreuungsgeldes ist es nach Auffassung seiner Befürworter, Eltern Wahlfreiheit bei der Kleinkinderbetreuung zu ermöglichen und gleichzeitig die Erziehungsleistung von Eltern, die sich für eine Betreuung zu Hause entscheiden, zu würdigen. Bisher können aber viele Eltern noch gar nicht wirklich wählen, ob sie ihr Kind in einer Kindertagesstätte oder von einer Tagesmutter betreuen lassen oder ausschließlich zu Hause versorgen wollen. Denn um Kinder unter drei Jahren im Umfang der gesetzlich formulierten Ziele betreuen zu können, fehlten im März 2012 nach Angaben des Statistischen Bundesamtes noch mindestens 220000 Betreuungsplätze, um den ursprünglichen Zielwert von 780000 Plätzen zu erreichen. Außerdem deutet manches darauf hin, dass der Bedarf inzwischen über die ursprüngliche Zielgröße von 35 Prozent hinausgewachsen ist.

Falls das Betreuungsgeld letztlich zu einer Entlastung der institutionellen Kinderbetreuung führen sollte, kann dies ein familienpolitisches Ziel-Dilemma bedeuten: Einerseits wirkt sich frühkindliche Betreuung günstig auf die Kompetenzentwicklung insbesondere von Kindern aus bildungsfernen Schichten aus. Andererseits wird das Betreuungsgeld an die Bedingung geknüpft, auf die Inanspruchnahme staatlich geförderter Kinderbetreuung zu verzichten, obwohl eigentlich gerade für Kinder von bildungsfernen Familien Wert auf eine qualitativ hochwertige frühkindliche Betreuung und Bildung gelegt werden sollte.

Das Betreuungsgeld schafft zudem einen zusätzlichen Anreiz zu einer längeren Unterbrechung der Erwerbstätigkeit. Zwar schließt die Zahlung des Betreuungsgeldes eine Erwerbstätigkeit nicht grundsätzlich aus, doch ist ohne die Inanspruchnahme einer institutionellen Betreuung die zeitliche Möglichkeit, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, in der Regel sehr eingeschränkt. Es ist damit zu rechnen, dass sich Mütter dann für längere Erwerbsunterbrechungen entscheiden werden. Das Betreuungsgeld wirkt sich also vor allem für Mütter negativ aus, die einen großen Teil der Erziehungsleistung zu Hause erbringen und gleichzeitig im Rahmen einer Teilzeittätigkeit weiterhin am Arbeitsmarkt aktiv sein wollen. An der Entscheidungssituation für Mütter, die eine Vollzeittätigkeit anstreben, ändert es hingegen kaum etwas. Mit Blick auf die Sicherung der Wahlfreiheit und der Qualität der Kinderbetreuung wäre der für das geplante Betreuungsgeld erforderliche Mitteleinsatz für einen schnelleren Ausbau der Kinderbetreuung sicherlich effizienter eingesetzt.

Fünftens: Auch wenn es noch an Erkenntnissen über die Wirksamkeit von Maßnahmen mangelt, sollte eine politische Priorisierung vorgenommen werden. Die Einführung eines jährlichen Finanztableaus familienpolitischer Leistungen ist ein wichtiger Schritt in Richtung einer größeren Transparenz. Das knüpft an langjährigen Bemühungen an, familienpolitische Leistungen etwa im Rahmen eines Familienleistungsausgleichs oder einer Familienkasse zu bündeln. Bei nüchterner Würdigung des Nebeneinanders der familienpolitischen Leistungen auf der Basis ganz unterschiedlicher rechtlicher Grundlagen ist aber eine solche Zusammenfassung der Leistungen nach der Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung, dem Kindergeld, dem Steuerrecht und der Kinderbetreuung zu einem einzigen Familienleistungsausgleich nicht sehr realistisch.

Umso wichtiger ist aber die Einlösung der langjährigen Ankündigung der Bundesregierung, eine Gesamtbewertung der ehe- und familienbezogenen Leistungen vorzunehmen. Diese sollte erstens die Wirkung ausgewählter familienpolitischer Maßnahmen sozusagen im Rückspiegel ermöglichen. Zweitens sollte sie den finanziellen Mitteleinsatz im Lebensverlauf abbilden, denn die Entscheidung für oder gegen Familie ist immer auch eine intertemporale Abwägung. Drittens sollte deutlich werden, ob es Schnittstellen zwischen einzelnen Rechtsbereichen gibt und ob die Instrumente zumindest in die gleiche Richtung wirken. Viertens sollten Aussagen möglich sein, welche Effekte nichtbudgetwirksame Maßnahmen der Familienpolitik haben.

Der Erfolg der Familienpolitik ist zweifelsohne nicht allein an der Geburtenzahl festzumachen – nicht nur, weil es auch andere familienpolitische Ziele als die Steigerung der Geburtenzahl gibt, sondern auch, weil wir naturgemäß nichts über die Entwicklung der Geburtenzahlen ohne die bisherigen familienpolitischen Leistungen wissen. Umso mehr sollte die Familienpolitik aber zum einen ihre Ziele noch sehr viel deutlicher machen als bisher. Zum anderen sollte sie trotz begrenzten Wissens ihre Instrumente sehr viel stärker als bisher priorisieren, um knappste öffentliche Mittel für die definierten Ziele einzusetzen.

Dabei kommt man dann auch nicht um politische Richtungsentscheidungen herum. Eine erste wäre, dass es angesichts der Niedrigfertilität einer Bevölkerungspolitik bedarf, welche die vorhandenen Kinderwünsche besser zu erfüllen hilft. Eine zweite Richtungsentscheidung wäre, dass die Übernahme von Familienverantwortung durch Eltern insofern stärker als bisher fiskalisch gewürdigt werden sollte, als Nutznießer und Zahler von mehr Kindern systematisch auseinanderfallen. Drittens sollte jeder Mitteleinsatz in der Familienpolitik auch tatsächlich die Wahlfreiheit zwischen den Familienmodellen des „Zuhause Bleibens“ und des „Arbeiten Gehens“ vergrößern, wie dies in einer liberalen Gesellschaft eigentlich selbstverständlich sein sollte.