Die Aufgabe der Ordnungspolitik

Der Rettungsmechanismus ESM soll die ordnungspolitischen Versäumnisse wettmachen, schreibt IW-Direktor Michael Hüther im Handelsblatt. Doch das gesamte Regelwerk zu Krisenprävention und -bekämpfung ist noch nicht konsistent.

Der Bundestag hat der Aufstockung und Erweiterung des Rettungsschirms für die Euro-Zone zugestimmt. Damit wird das bislang improvisierte Krisenhandeln der europäischen Regierungen in dauerhafte Strukturen überführt. Dies legt die Frage nahe, wie die Staatsschuldenkrise in der Euro-Zone und die politischen Versuche einer Lösung ordnungspolitisch zu bewerten sind.

Grundsätzlich gilt: Ordnungspolitik tut sich mit Krisen schwer, sie ist eine Strategie der Krisenprävention. Aus Sicht der Ordnungspolitik führen gute Regeln und Verfahren dazu, dass bei Störungen in den Koordinationssystemen ein Eingreifen der Politik nicht erforderlich ist. Dabei schwingt die Annahme mit, dass die relevanten Märkte informationseffizient sind und notwendige Sanktionswirkungen entfalten.

Dies war auch die Annahme von Politik und Wissenschaft, als Ende der 1990er der Stabilitäts-und Wachstumspakt zur Schärfung der fiskalischen Konvergenzkriterien für die Euro-Zone beschlossen wurde. Für den Fall eines finanzpolitischen Fehlverhaltens wurde auf die zeitnahe Sanktion der Märkte über höhere Risikoprämien gesetzt.

Ordnungspolitisch ist zweifach mit Zitronen gehandelt worden. Einerseits konnten die Regeln trotz innerer Logik das finanzpolitische Verhalten nicht in den richtigen Bahnen halten. Andererseits haben sich die Märkte nicht als informationseffizient und zeitnah sanktionierend erwiesen. Der Haftungsausschluss war offenkundig spätestens nach der Aufweichung des Stabilitäts- und Wachstumspakts durch Deutschland und Frankreich im Jahr 2004 nicht mehr glaubwürdig.

Gleichzeitig wurde offenbar, dass die Beitrittsrendite niedrigerer Zinsen in Ländern mit zuvor höheren Risikoprämien nicht angemessen verwendet worden war. So haben sich die ohnehin schon anhaltenden außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte in der südlichen Peripherie der Euro-Zone verfestigt.

Dabei hat Spanien die Fiskalkriterien – und zwar für das laufende Defizit wie den Schuldenstand – eingehalten. Portugal hat zumindest vor der Krise sein Budgetdefizit von rund sechs Prozent in 2005 auf nahezu drei Prozent in 2007 reduziert. Als Problem erwies sich in beiden Ländern die Struktur der öffentlichen Haushalte in Verbindung mit den Defiziten in der Leistungsbilanz. In Griechenland war freilich die Situation im Staatshaushalt nicht tragfähig. Doch die steigende Auslandsverschuldung des Staates hat die Finanzmärkte trotz zugleich hoher Defizite in der Leistungsbilanz nicht beunruhigt.

Krisenhandeln ist angesichts des ordnungspolitischen Offenbarungseides eine stufenweise Lösungssuche. Optionen sind unter den Bedingungen nun hochsensibler und zeitweise übertreibender Finanzmärkte stets neu zu bewerten. Hilfreich wäre es gewesen, wenn die Staaten der Euro-Zone die länderspezifischen Problemlagen klar differenziert hätten. So haben Italien und Spanien kern Solvenzproblem und sind in der Lage, ihre Probleme zu lösen.

Grundsätzlich sollte ein moderater Renditeanstieg die Politik nicht auf den Plan rufen, denn den Preis ihres Versagens muss sie bezahlen. Zugleich ist jede Debatte über die weitere Aufstockung des Rettungsschirms fehlgeleitet. Man kann die Finanzmärkte nicht wirksam einholen.

Der dauerhafte Krisenmechanismus (ESM) füllt eine institutionelle Lücke für die Euro-Zone, indem eine Kompetenz für künftiges Krisenhandeln geschaffen wird. Zeitweilige Hilfe ist an die Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte und ein makroökonomisches Anpassungsprogramm gebunden. Damit wird richtigerweise auf das Zusammenspiel von Finanzpolitik und außenwirtschaftlicher Position geachtet.

Zudem sollte der Blick gezielt auf die Situation künftiger Beitrittskandidaten gerichtet werden, damit die Beitrittsrendite nicht zur Fehlallokation von Kapital führt. Der Insolvenzfall, der eine Restrukturierung der Staatsschulden unausweichlich macht, wird durch eine grundsätzliche Beteiligung der Gläubiger über sogenannte Collecitve Action Clauses ermöglicht.

So richtig die Schärfung des Stabilitäts- und Wachstumspakts ist, sie hätte im Falle Irlands und Spaniens vor dieser Krise gar nicht gegriffen. Notwendig ist daher die verfassungsrechtliche nationale Schuldenbremse, weil die Staaten dadurch signalisieren, dass sie die finanzpolitische Zeitenwende als Abschied von der Neuverschuldung ernst nehmen.

Notwendig ist es ferner, dass Finanzinstitute über Basel III angehalten werden, für Staatsanleihen je nach Risikoklasse Eigenkapital zu unterlegen. Ordnungspolitik fordert die Konsistenz der relevanten Regelwerke. Das fehlt bisher.