Schuldengetriebenes Wachstum in China und Verschuldung der lokalen Regierungen

Die Lokalregierungen der chinesischen Provinzen spielten eine entscheidende Rolle bei der Umsetzung der ehrgeizigen Entwicklungsziele der Zentralregierung. Besonders während der Wirtschaftskrisen waren die Lokalregierungen dafür verantwortlich, durch massive monetäre und fiskalische Anreize das Wirtschaftswachstum voranzutreiben – mit Erfolg. Sie steuerten die chinesische Wirtschaft durch die asiatische Finanzkrise Ende der 1990er Jahre und die Weltfinanzkrise Ende der 2000er Jahre. Gegen wirtschaftliche Abschwünge setzten die chinesische Führung und die lokalen Regierungen stark auf öffentliche und industrielle Infrastrukturprojekte sowie auf den boomenden Immobiliensektor. Das Wachstumswunder war dabei in hohem Maße schuldenfinanziert. Bis Ende 2024 erreichte die Schuldenstandsquote der chinesischen Wirtschaft die schwindelerregende Höhe von 290 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Als problematisch erwiesen sich vor allem die von den Lokalregierungen angehäuften Schulden. Neben den offiziellen Schulden nutzen sie lange sogenannte Local Government Financing Vehicles (LGFVs), um zusätzliche Schulden abseits ihrer öffentlichen Haushalte machen zu können.

Seit dem chinesischen Haushaltsgesetz von 1994 und den begleitenden Reformen des Steuersystems wurde der finanzielle Spielraum der Lokalregierungen für ihre umfangreichen öffentlichen Ausgaben stark eingeschränkt. Die Gesetzgebung begrenzte die Steuereinnahmen der Lokalregierungen und verbot ihnen, Anleihen auszugeben und sich zu verschulden. Daher führten die Lokalregierungen LGFVs ein, die es ihnen ermöglichten, ihre öffentlichen Ausgaben außerhalb ihrer offiziellen Bilanzen zu finanzieren. Die Zahl der LGFVs und deren Schulden stiegen seit der Weltfinanzkrise stark an. Die Coronapandemie brachte das schuldengetriebene chinesische Wachstumsmodell an seine Grenzen und offenbarte die Anfälligkeit des LGFV-Systems. Das Konsumentenvertrauen und der private Konsum erodierten, der Immobiliensektor implodierte und die Einnahmen aus Grundstücksverkäufen für die Lokalregierungen brachen ein. Damit brach das finanzielle Rückgrat der LGFVs samt zugehöriger Schulden.  Angesichts des Ausmaßes der offiziellen und der impliziten Verschuldung der Lokalregierungen mehrten sich die Sorgen um die finanzielle Stabilität Chinas. Bis Ende 2024 erreichten die offiziellen Schulden der Lokalregierungen fast 48 Billionen RMB und die Schulden der LGFVs wurden auf über 60 Billionen RMB geschätzt.

Die derzeitige Schuldenkrise der Lokalregierungen ist das Erbe eines in Teilen gescheiterten Wachstumsmodells, das zu stark auf Investitionen konzentriert war. China braucht ein ausgewogeneres Wachstumsmodell mit einer stärkeren Rolle des privaten Binnenkonsums. Zunächst muss die chinesische Führung die Risiken für die Finanzstabilität, die von der Verschuldung der Lokalregierungen und insbesondere der LGFVs ausgehen, in den in den Blick nehmen. In naher Zukunft muss sie dann die Weichen für eine Neuausrichtung des Wachstumsmodells stellen. Hierfür braucht es Strukturreformen, die beispielsweise die Abdeckung und den Umfang der öffentlichen Sozialleistungen verbessern, wie etwa eine schrittweise Liberalisierung des hukou-Systems und eine soziale Grundabsicherung. Unter den weiteren Maßnahmen könnte eine verbesserte Bereitstellung von Finanzinstrumenten für die private Absicherung sein.