Gefahr für die Unabhängigkeit der Notenbank

Das am 5. Mai ergan­ge­ne Urteil des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts (BVerfG) zur Geld­po­li­tik der EZB betrifft nicht nur das Verhält­nis Deutsch­lands zur Euro­päi­schen Zentral­bank (EZB) und zum Gerichts­hof der Euro­päi­schen Union (EuGH), sondern auch die Verfas­sung der Geld­po­li­tik, schreiben führende Ökonomen, darunter IW-Direktor Michael Hüther, in einem gemeinsamen Gastbeitrag in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.

Das Gericht verab­schie­det sich von der deut­schen Tradi­ti­on, dass Geld­poli­tik von einer unab­hän­gi­gen Zentral­bank betrie­ben wird, die nur dem Ziel der Preis­sta­bi­li­tät verpflich­tet ist. Vieles von dem, was die Deut­sche Bundes­bank früher gemacht hat, wäre nach der Logik des Gerichts nicht mit dem Grund­ge­setz verein­bar.

Wir halten das für proble­ma­tisch. Diese Aussa­ge ist nicht als Zustim­mung zur Geld­po­li­tik der EZB zu inter­pre­tie­ren. Einige unter uns sehen verschie­de­ne Aspek­te dieser Poli­tik kritisch. Wir alle sind aber besorgt, dass das Urteil des BVerfG die verfas­sungs­recht­li­chen Grund­la­gen der Unab­hän­gig­keit der Zentral­bank und ihres Preis­sta­bi­li­täts­man­dats unter­gräbt.

Nach Auffas­sung des Verfas­sungs­ge­richts verletzt die EZB mit dem 2015 einge­rich­te­ten Ankauf­pro­gramm für Staats­an­lei­hen (Public Sector Purcha­se Program­me, PSPP) die Gren­zen, die die Euro­päi­schen Verträ­ge ihr gesetzt haben. Ein derar­ti­ges Handeln ultra vires, jenseits der von den natio­na­len Gesetz­ge­bern in den Verträ­gen ausge­spro­che­nen Ermäch­ti­gun­gen, dürfe nicht zuge­las­sen werden, sonst würden die Grund­rech­te deut­scher Bürger verletzt. Das Gericht bestrei­tet nicht grund­sätz­lich das Recht der EZB zur Durch­füh­rung eines solchen Programms. Immer­hin sieht Art. 18 der Satzung des Euro­päi­schen Systems der Zentral­ban­ken (ESZB) und der EZB ausdrück­lich ein unein­ge­schränk­tes Recht der Zentral­ban­ken zum Kauf von börsen­gän­gi­gen Wert­pa­pie­ren, auch Staats­an­lei­hen, vor. Es moniert aber, die EZB habe die Verhält­nis­mä­ßig­keit des Programms nicht hinrei­chend darge­legt. Bundes­re­gie­rung und Bundes­tag müss­ten auf eine Verhält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung durch den EZB-Rat hinwir­ken. Sollte das nicht zu einem befrie­di­gen­den Ergeb­nis führen, so dürfte die Bundes­bank nicht weiter an diesem und ähnli­chen Program­men teil­neh­men; sie soll also ihrer vertrag­li­chen Pflicht zur Ausfüh­rung der EZB-Rats­be­schlüs­se nicht mehr nach­kom­men.

Dazu schreibt das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt: „Verhält­nis­mä­ßig­keit eines Programms . . . setzt neben seiner Eignung zur Errei­chung des ange­streb­ten Ziels und seiner Erfor­der­lich­keit voraus, dass das währungs­po­li­ti­sche Ziel und die wirt­schafts­po­li­ti­schen Auswir­kun­gen benannt, gewich­tet und gegen­ein­an­der abge­wo­gen werden.“ Es fordert konkret, „die Auswir­kun­gen zu erfas­sen, die ein Ankauf­pro­gramm für Staats­an­lei­hen etwa für die Staats­ver­schul­dung, Spar­gut­ha­ben, Alters­vor­sor­ge, Immo­bi­li­en­prei­se, das Über­le­ben wirt­schaft­lich nicht über­le­bens­fä­hi­ger Unter­neh­men hat, und sie – im Rahmen einer werten­den Gesamt­be­trach­tung – zu dem . . . währungs­po­li­ti­schen Ziel in Bezie­hung zu setzen“.

Das Gericht argu­men­tiert im Kern wie folgt: (1) Die Aufga­ben der EZB liegen im Bereich der Währungs­po­li­tik; Wirt­schafts­po­li­tik ist den Mitglied­staa­ten vorbe­hal­ten. (2) Das PSPP hat Neben­wir­kun­gen, die dem Bereich der den Mitglied­staa­ten vorbe­hal­te­nen Wirt­schafts­po­li­tik zuzu­rech­nen sind. (3) Da die Neben­wir­kun­gen des PSPP dem Bereich der Wirt­schafts­po­li­tik zuzu­rech­nen sind, in dem die EZB eigent­lich nichts zu suchen hat, hätte die EZB darle­gen müssen, ob die mit dem PSPP verbun­de­nen Neben­wir­kun­gen im Bereich der Wirt­schafts­po­li­tik dem Verhält­nis­mä­ßig­keits­prin­zip genüg­ten. (4) Auch der Euro­päi­sche Gerichts­hof hätte eine solche Verhält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung vorneh­men müssen, als er sich in einer frühe­ren Phase des Verfah­rens zur Vorla­ge des BVerfG zum PSPP äußer­te. Da er das versäumt habe, sei seine „Ausle­gung der Verträ­ge nicht mehr nach­voll­zieh­bar und objek­tiv will­kür­lich“, sein Urteil selbst ein Handeln ultra vires.

Der Sprach­ge­brauch des Gerichts ist merk­wür­dig. Es spricht von „wirt­schafts­po­li­ti­schen Auswir­kun­gen“, konkre­ti­siert das aber nicht im Sinne von Auswir­kun­gen auf die Wirt­schafts­po­li­tik, sondern im Sinne von wirt­schaft­li­chen Auswir­kun­gen auf Staats­ver­schul­dung, Spar­gut­ha­ben, Alters­vor­sor­ge, Immo­bi­li­en­prei­se und das Über­le­ben von Unter­neh­men. Der Ausdruck „wirt­schafts­po­li­ti­sche Auswir­kun­gen“ bezieht sich darauf, dass die aufge­führ­ten wirt­schaft­li­chen Auswir­kun­gen nach Auffas­sung des Gerichts zur Domäne der Wirt­schafts­po­li­tik gehö­ren. Da nach dem Vertrag die Wirt­schafts­po­li­tik den Mitglied­staa­ten vorbe­hal­ten ist, vermu­tet es ein Ultra-vires-Handeln und verlangt eine Verhält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung.

Diese Analy­se hat zwei große Schwä­chen. Zum einen sind die Vorstel­lun­gen der Verfas­sungs­rich­ter über die Tren­nung von Wirt­schafts­po­li­tik und Währungs­po­li­tik proble­ma­tisch. Zum ande­ren fehlen die Maßstä­be für die vom Gericht gefor­der­te „werten­de Gesamt­be­trach­tung“. Diese Forde­rung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts steht im Wider­spruch zum Vertrag, zum Maas­tricht-Urteil des Gerichts selbst und zu der gerade in Deutsch­land über Jahr­zehn­te hoch­ge­hal­te­nen Tradi­ti­on der nur dem Ziel der Preis­sta­bi­li­tät verpflich­te­ten unab­hän­gi­gen Zentral­bank.

Der Versuch des BVerfG, Wirt­schafts­po­li­tik und Währungs­po­li­tik kate­go­risch zu tren­nen, ist zum Schei­tern verur­teilt. Währungs­po­li­ti­sche Maßnah­men haben immer auch „wirt­schafts­po­li­ti­sche Auswir­kun­gen“. Ände­run­gen von Zinsen und Wech­sel­kur­sen gehö­ren zu den norma­len Wirkun­gen jegli­cher Geld­po­li­tik. Zins­än­de­run­gen beein­flus­sen die Attrak­ti­vi­tät von Immo­bi­li­en und ande­ren Inves­ti­ti­ons­gü­tern, die gesamt­wirt­schaft­li­che Nach­fra­ge nach Gütern und Dienst­leis­tun­gen und die Beschäf­ti­gung. Gerade diese Wirkun­gen sorgen für den Zusam­men­hang zwischen Geld­po­li­tik und Preis­sta­bi­li­tät.

Nun wird die Unter­schei­dung von Währungs­po­li­tik und Wirt­schafts­po­li­tik durch die Euro­päi­schen Verträ­ge vorge­ge­ben, auch die Tren­nung der Zustän­dig­kei­ten an EZB und Mitglied­staa­ten. Die Verträ­ge sagen aber nicht, dass man diese Tren­nung an den Wirkun­gen von Maßnah­men fest­ma­chen muss, wie das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt verlangt. Man kann die Tren­nung auch auf die Maßnah­men selbst, die verfolg­ten Ziele und die einge­setz­ten Instru­men­te bezie­hen; das ist der Ansatz des EuGH, den das BVerfG als „objek­tiv will­kür­lich“ abkan­zelt. Danach wären Erhö­hun­gen der Staats­schul­den als wirt­schafts­po­li­ti­sche Maßnah­men den Mitglied­staa­ten vorbe­hal­ten, obwohl diese Maßnah­men auch Neben­wir­kun­gen auf Geld­we­sen und Infla­ti­on haben können; Erhö­hun­gen der Zentral­bank­geld­men­ge durch Staats­an­lei­he­käu­fe dage­gen wären als währungs­po­li­ti­sche Maßnah­men den Zentral­ban­ken vorbe­hal­ten, obwohl sie notwen­di­ger­wei­se Neben­wir­kun­gen auf die Rahmen­be­din­gun­gen zum Beispiel der Staats­schul­den­po­li­tik haben.

Die Satzung des Euro­päi­schen Systems der Zentral­ban­ken (ESZB) und der EZB, die ein inte­gra­ler Teil des Vertrags ist, spezi­fi­ziert die den Zentral­ban­ken zur Verfü­gung stehen­den Instru­men­te, ohne mögli­che Neben­wir­kun­gen des Gebrauchs dieser Instru­men­te auf andere die Wirt­schafts­po­li­tik inter­es­sie­ren­de Berei­che zu thema­ti­sie­ren. Für die Vorstel­lung, dass die beim Gebrauch dieser Instru­men­te zu erwar­ten­den Neben­wir­kun­gen die Vermu­tung eines Ultra-vires-Handelns begrün­den und inso­fern eine Verhält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung erfor­der­lich machen, gibt die Satzung keinen Anhalts­punkt.

Die Ausfüh­run­gen der Verfas­sungs­rich­ter zu dieser Prüfung betref­fen aller­dings weni­ger das behaup­te­te Ultra-vires-Handeln als solches als viel­mehr die wirt­schaft­li­chen Wirkun­gen des PSPP-Programms. Inhalt­lich geht es weni­ger um die vermu­te­ten Über­schrei­tun­gen von Kompe­tenz­gren­zen als die Beur­tei­lung der wirt­schaft­li­chen Folgen. Das Gericht schenkt den Wirkun­gen auf die Staats­ver­schul­dung beson­de­re Aufmerk­sam­keit. Es folgt dem EuGH in der Einschät­zung, dass das PSPP nicht als verbo­te­ne mone­tä­re Staats­fi­nan­zie­rung einzu­ord­nen ist, macht aber geltend, dass die Senkung des allge­mei­nen Zins­ni­veaus, zu der das Programm beige­tra­gen hat, die Staats­haus­hal­te der Mitglied­staa­ten entlas­tet; diese Wirkung sieht es kritisch.

Die inhalt­li­che Kritik einer Maßnah­me begrün­det nicht ohne weite­res die Einschät­zung, dass eine Kompe­tenz­über­schrei­tung vorliegt. Wenn die der Sache nach unver­meid­li­che Wirkung der Geld­po­li­tik auf das Zins­ni­veau und damit auf die Staats­haus­hal­te der Mitglied­staa­ten als Indiz für ein Ultra-vires-Handeln gelten soll, so muss die Kritik glei­cher­ma­ßen auf Zins­er­hö­hun­gen wie auf Zins­sen­kun­gen anzu­wen­den sein. Die Einschät­zung, ob eine Kompe­tenz­über­schrei­tung vorliegt oder ob diese als verhält­nis­mä­ßig anzu­se­hen ist, darf nicht davon abhän­gen, ob einem die Maßnah­me gefällt oder nicht.

Jedoch ist – auch aus dem Urteil – nicht ersicht­lich, nach welchen Maßstä­ben diese Einschät­zung zu erfol­gen hätte. Wie soll­ten die EZB oder der EuGH die vermeint­li­chen Kompe­tenz­über­schrei­tun­gen werten und in Bezie­hung setzen zu dem im Vertrag selbst gesetz­ten Ziel der Preis­sta­bi­li­tät? Können sie das über­haupt, und woher nehmen sie die Legi­ti­ma­ti­on für die erfor­der­li­chen Wertun­gen? Indem es nicht die „wirt­schafts­po­li­ti­schen“, sondern die wirt­schaft­li­chen Auswir­kun­gen zum Gegen­stand der Verhält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung macht, entzieht das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt sich diesen Fragen. Aber eine Prüfung und Wertung der wirt­schaft­li­chen Auswir­kun­gen des PSPP wirft Proble­me auf. Eine solche Prüfung erfor­dert (i) eine syste­ma­ti­sche Erfas­sung und Gewich­tung dieser Wirkun­gen im Verhält­nis zuein­an­der und (ii) eine Gewich­tung im Verhält­nis zum Ziel der Preis­sta­bi­li­tät. Die für die Verhält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung vom BVerfG gefor­der­te „werten­de Gesamt­be­trach­tung“ müsste grund­sätz­lich eine Aussa­ge des Inhalts zulas­sen, dass einer­seits das PSPP im Hinblick auf das Ziel der Preis­sta­bi­li­tät geeig­net und erfor­der­lich sei, ande­rer­seits aber die Neben­wir­kun­gen etwa auf Sparer, die keine Zins­ein­kom­men mehr erzie­len, so sehr ins Gewicht fallen, dass man von der Durch­füh­rung des Programms Abstand nehme. Für die dazu erfor­der­li­che Gewich­tung fehlen jegli­che Maßstä­be.

Eine solche Aussa­ge stände auch im Wider­spruch zu den Euro­päi­schen Verträ­gen. Diese verlan­gen, dass Geld- und Wech­sel­kurs­po­li­tik „beide vorran­gig das Ziel der Preis­sta­bi­li­tät verfol­gen und unbe­scha­det dieses Zieles die allge­mei­ne Wirt­schafts­po­li­tik in der Union . . . unter­stüt­zen sollen“ (Art. 119 AEUV, fast gleich­lau­tend Art. 127 AEUV). Der Vertrag gibt dem Ziel der Preis­sta­bi­li­tät Vorrang vor allen ande­ren Erwä­gun­gen (im Unter­schied zu den Verei­nig­ten Staa­ten, wo auch eine hohe Beschäf­ti­gung als Ziel der Geld­po­li­tik genannt wird). Ander­wei­ti­ge wirt­schaft­li­che Wirkun­gen währungs­po­li­ti­scher Maßnah­men dürfen nur inso­fern berück­sich­tigt werden, wie dies ohne Scha­den für das Ziel der Preis­sta­bi­li­tät gesche­hen kann.

Im Zusam­men­hang mit dem PSPP hat die EZB das Ziel der Preis­sta­bi­li­tät präzi­siert als „unter, aber nahe bei 2 Prozent“. Sowohl der EuGH als auch das Verfas­sungs­ge­richt haben diese Präzi­sie­rung akzep­tiert. Beide haben auch die Erklä­rung der EZB akzep­tiert, dass und warum die seit 2015 verfolg­te Geld­po­li­tik geeig­net und erfor­der­lich war, um dieses Ziel zu verfol­gen. Die darüber hinaus­ge­hen­de Forde­rung des BVerfG nach Berück­sich­ti­gung von Neben­wir­kun­gen dieser Poli­tik ist mit dem Vertrag nicht verein­bar.

Diese Forde­rung ließe sich auch nicht ohne Verlet­zung des vom Gericht beschwo­re­nen Demo­kra­tie­prin­zips erfül­len. In seinem Maas­tricht-Urteil 1993 führte das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt aus, die Zustän­dig­keit für die Geld- und Währungs­po­li­tik sei ein wesent­li­cher Teil der natio­na­len Souve­rä­ni­tät und dürfe eigent­lich nicht an eine supra­na­tio­na­le Insti­tu­ti­on über­tra­gen werden. Die im Maas­tricht-Vertrag vorge­se­he­ne Über­tra­gung an die EZB sei gleich­wohl zuläs­sig, denn die EZB werde unab­hän­gig sein und nur dem Ziel der Preis­sta­bi­li­tät verpflich­tet, einem Ziel, über dessen Ange­mes­sen­heit es keinen Zwei­fel gebe. Dem Gericht war damals bewusst, dass eine Berück­sich­ti­gung mehre­rer Ziele neben­ein­an­der eine Gewich­tung erfor­dert, dass eine solche Gewich­tung auf poli­ti­schen Wertun­gen beruht und dass solche Wertun­gen der Legi­ti­ma­ti­on durch die demo­kra­tisch gewähl­ten Instan­zen bedür­fen. Heute verlangt es, dass die EZB – oder der EuGH – solche Wertun­gen vornimmt.

In diesem Zusam­men­hang lohnt es sich, auf die Jahr­zehn­te vor dem Maas­tricht-Vertrag zurück­zu­bli­cken. Jeweils 1973/74, 1980/82 und 1991/92 hob die Bundes­bank die Zinsen deut­lich an, um die Infla­ti­on zu bekämp­fen. Der nach­fol­gen­de Über­gang in die Rezes­si­on kam schnel­ler und härter als in ande­ren Ländern, wo die Zentral­ban­ken weni­ger radi­kal vorgin­gen. Die Arbeits­lo­sig­keit stieg drama­tisch an, in einer Größen­ord­nung von 500000 bis 1 Milli­on. Die Gewerk­schaf­ten kriti­sier­ten, dass die Bundes­bank die Wirkun­gen ihrer Poli­tik auf die Arbeits­lo­sig­keit nicht berück­sich­tig­te. Die Bundes­bank beton­te immer wieder, nach dem Bundes­bank­ge­setz sei sie nur dem Mandat der Preis­sta­bi­li­tät verpflich­tet. Eine Berück­sich­ti­gung ande­rer Ziele komme nicht in Frage.

Damals entzog die Verbin­dung von Preis­sta­bi­li­täts­man­dat und Unab­hän­gig­keit die Geld­po­li­tik dem Spiel der poli­ti­schen Kräfte, auch der Einfluss­nah­me der Tarif­par­tei­en und ihrer Verbün­de­ten in der Poli­tik, ganz im Sinne dessen, was das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt dann 1993 in seinem Maas­tricht-Urteil schrieb. Die übri­gen Betei­lig­ten, Tarif­par­tei­en, Bundes­re­gie­rung und Bundes­tag, muss­ten die Poli­tik der Bundes­bank als Rahmen­be­din­gung für ihr eige­nes Handeln als gege­ben hinneh­men. Nach der Logik des jetzi­gen Verfas­sungs­ur­teils hätte die Bundes­bank prüfen müssen, ob die zum Kampf gegen die Infla­ti­on durch­ge­führ­ten geld­po­li­ti­schen Maßnah­men nicht die Grund­rech­te von Arbeit­neh­mern und Gewerk­schaf­ten auf unver­hält­nis­mä­ßi­ge Weise beein­träch­tig­ten, etwa durch Einengung des Spiel­raums für die Ausübung der Tarif­ho­heit.

Für diese Einord­nung des Urteils ist uner­heb­lich, dass es damals um die Bekämp­fung von Infla­ti­on ging und heute um die Bekämp­fung von Defla­ti­on. „Preis­sta­bi­li­tät“ enthält beides, und die Erfah­rung der Infla­ti­on von 1923 und der Defla­ti­on von 1931 zeigt, dass beides benö­tigt wird. Arbeit­neh­mer und Beschäf­ti­gung, Gewerk­schaf­ten und Tarif­ho­heit kommen im jetzi­gen Urteil nicht vor. Dieses nennt nur Anlie­gen deut­scher Kriti­ker der EZB.

Wenn man aber verlangt, dass die EZB über die Preis­sta­bi­li­tät hinaus auch andere Anlie­gen berück­sich­tigt, so wird man die Anlie­gen der Arbeit­neh­mer nicht über­ge­hen dürfen, auch nicht die Anlie­gen von Betrof­fe­nen in ande­ren Mitglied­staa­ten der EU. Schlie­ß­lich geht es um eine einheit­li­che Geld­po­li­tik für die gesam­te Währungs­uni­on. Je mehr Anlie­gen man hier einbe­zieht, desto proble­ma­ti­scher werden aber die erfor­der­li­chen Wertun­gen und Gewich­tun­gen. Dem haben die Gesetz­ge­ber des Bundes­bank­ge­set­zes und des Maas­tricht-Vertrags vorge­baut, indem sie die Preis­sta­bi­li­tät zum allei­ni­gen Mandat der Zentral­ban­ken erklär­ten.

Natür­lich hat Geld­po­li­tik immer auch Vertei­lungs­ef­fek­te. Das Ausklam­mern dieser Effek­te war und ist aber ein wesent­li­cher Aspekt der Über­tra­gung der Geld­po­li­tik an eine unab­hän­gi­ge Insti­tu­ti­on mit dem allei­ni­gen Mandat der Preis­sta­bi­li­tät. Die Vertei­lungs­kon­flik­te müssen an ande­rer Stelle austa­riert werden. Für die Bewer­tung der verschie­de­nen Vertei­lungs­ef­fek­te fehlt der Zentral­bank die poli­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on; im Übri­gen würde das Ziel der Preis­sta­bi­li­tät verwäs­sert. Auch die Gerich­te können die hier erfor­der­li­chen Wertun­gen nicht vorneh­men.

Mit den Grün­den für die Unab­hän­gig­keit der Zentral­bank hat sich das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt in seinen Urtei­len kaum befasst. Im Maas­tricht-Urteil ist die Rede davon, dass es gut wäre, „das Währungs­we­sen dem Zugriff von Inter­es­sen­ten­grup­pen und der an einer Wieder­wahl inter­es­sier­ten poli­ti­schen Mandats­trä­ger zu entzie­hen“. Da scheint es mehr um den Schutz vor einer Korrum­pie­rung von Wahlen zu gehen als um den Schutz des Vertrau­ens in die Stabi­li­tät des Geld­werts.

Wir brau­chen aber die Unab­hän­gig­keit der Zentral­bank, damit die Geld­po­li­tik nicht zum Spiel­ball des tägli­chen poli­ti­schen Geschäfts wird, zu Lasten derer, die Geld und andere Nomi­nal­wer­te halten, ohne Rechts­an­spruch auf die Stabi­li­tät des Geld­werts. Aus demsel­ben Grund brau­chen wir auch die Ausschlie­ß­lich­keit des Preis­sta­bi­li­täts­man­dats. Die Argu­men­ta­ti­on des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts unter­gräbt beides, die ausschlie­ß­li­che Bindung der Zentral­bank an das Mandat der Preis­sta­bi­li­tät und ihre Unab­hän­gig­keit, mit schäd­li­chen Wirkun­gen nicht nur für die EZB, sondern auch für die Deut­sche Bundes­bank und die Stabi­li­tät unse­rer Währung.

Der gemeinsame Gastbeitrag erschien in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.