Industriepolitik für Transformation und Resilienz

Ordnungspolitisch wird Industriepolitik kritisch gesehen oder gar abgelehnt, insoweit es um den politischen Eingriff in den sektoralen Strukturwandel geht. Die Vorstellung, Politik und Administration könnten anstelle des technologisch inspirierten marktgetriebenen Wandels der Produktionsstrukturen gestaltend eingreifen, gewinnt allein wegen der damit verbundenen Anmaßung von Wissen eine negative Konnotation. Die Erfahrungen sektoraler Indus­triepolitik bestätigen weitgehend diese Bewertung.

Wenn nun die Frage nach der Industriepolitik der neuen Bundesregierung zu beantworten ist, dann geht es nicht um die Gegenüberstellung tradierter Argumente, wie schon der Blick auf die Initiativen der letzten Regierung zeigt. Denn die industriepolitischen Herausforderungen haben sich grundlegend verändert. So ist in den letzten Jahren weltweit in großem Umfang Industriepolitik betrieben worden, was sich in einer umfangreichen empirischen Literatur über die Wirkungen dieser Politiken niedergeschlagen hat. Und es hat sich ein „new thinking on (and context of) industrial policy” entwickelt, so dass „the actual practice of industrial policy looks quite different from the way economists have traditionally conceptualized it” (Juhász et al., 2023, S. 34).

Industriepolitischer Handlungsbedarf: Strukturwandel per Termin

Der Wettbewerb industriepolitscher Ansätze hat sich global intensiviert, was mit Schlüsselkompetenzen wie Künstlicher Intelligenz oder Software-Engineering zusammenhängt, bei denen ein großer Kapitaleinsatz erforderlich ist und im Erfolgsfall große Skalierungspotenziale bestehen. Daraus resultiert die Sorge, abgehängt und abhängig zu werden. Anders als bei differenzierten Industriewaren ist bei Softwarelösungen ein Lock-In-Effekt plausibel, wie die Produkte und Marktstrukturen der GAFAM (Goolge, Apple, Facebook/Meta, Amazon) zeigen. Die darauf antwortenden industriepolitischen Ansätze sind unterschiedliche Kombinationen aus staatlichen Anregungen und eingehegter unternehmerischer Autonomie (Juhász et al., 2023). Dieser technologieorientierte Strang zielt auf die Agilität einer Volkswirtschaft im internationalen Wettbewerb.

Dazu kommt das Ziel der Europäischen Union (EU), bis zur Mitte des Jahrhunderts Produktion und Konsum klimaneutral zu gestalten – durch eine Minderung der Emission klimaschädlicher Gase und die Nutzung natürlicher sowie technischer CO2-Senken (z. B. Wälder, Moore, Carbon Capture, Utilization and Storage); das deutsche Klimaschutzgesetz sieht den Zieltermin 2045 vor. Ein Strukturwandel per Termin ist Ausdruck einer spezifischen politischen Verantwortung und begründet eine besondere Intensität des politischen Eingriffs hier und heute. Denn in einem Zeitraum von einem Vierteljahrhundert sind nicht nur alle notwendigen regulatorischen und infrastrukturellen Bedingungen für die große Transformation zu erfüllen, sondern der private Sektor ist so anzureizen, dass er die notwendigen Veränderungen zur Klimaneutralität im Strukturwandel bis 2045 erbringen kann.

Wenn man den Pfad zur Klimaneutralität nicht durch eine Deindustrialisierung der Volkswirtschaft bewerkstelligen will, dann ist eine aktive Industriepolitik grundsätzlich begründbar, sie steht aber vor gewaltigen Herausforderungen. Denn es sind einzelne Branchen zu bewerten, und zwar mit Blick auf ihre Transformationsrelevanz und ihre Standortbedeutung. Während das erste Argument auf die Notwendigkeiten der Klimaneutralität verweist, zielt das zweite Argument auf die volkswirtschaftliche Effizienz und Resilienz in Zeiten geopolitischer Verwerfungen.

Welche Industrie wozu?

Es gibt verschiedene Argumente, die den weitgehenden Verlust an industrieller Wertschöpfung in einem traditionellen Industrieland wie Deutschland als unproblematisch erachten lassen. Zum Beispiel die These der Basar­ökonomie, die These der autonomen Tertiarisierung oder die These der Verzichtbarkeit der energieintensiven Branchen. Grundsätzlich lässt sich argumentieren, dass bei offenen Märkten und entsprechender Spezialisierung gemäß den politisch unverzerrten Standortbedingungen alles auf internationalen Märkten zu beziehen ist.

Doch die weltwirtschaftliche Spezialisierung verläuft nicht unverzerrt wie im Lehrbuch, sondern ist vielfältig durch politische Interventionen beeinflusst. Seit der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/2009 ist – gemessen am Rückgang der Welthandelselastizität – eine Deglobalisierung messbar, die sich politisch in einer hohen Dynamik protektionistischer Interventionen manifestiert. Spätestens mit dem russischen Angriff auf die Ukraine sind die geopolitischen Risiken dramatisch angestiegen und Fragen der volkswirtschaftlichen Resilienz mit Blick auf die Beschaffung und die grenzüberschreitenden Wertschöpfungsketten ganz oben auf der wirtschaftspolitischen und unternehmerischen Agenda angekommen.

Zudem gilt, dass die energieintensiven Branchen ­forschungs- und entwicklungs- (FuE-)stärker sind als der Durchschnitt der Industrie, und sie sind in hohem Maße relevant für die Transformation zur Klimaneutralität und für die Sicherung strategischer Resilienz. Denn gerade in den energieintensiven Produktionen geht es bei einer Verlagerung in das Ausland nicht allein um das fokussierte Produkt, sondern ebenso um die Nebenprodukte entlang der Wertschöpfungskette.