Kommt eine mutlose Grundsteuerreform?: Simulations- und Wirkungsanalyse verschiedener Reformmodelle

Das Umsetzungsproblem resultierte vorrangig daraus, dass die Grundsteuer zwar durch ein bundeseinheitliches Gesetz geregelt ist, bei den Gesetzgebungsinitiativen aber auch die Bundesländer mitentscheiden. Hierbei spielen sowohl unterschiedlich gelagerte Interessen auf Ebene der Länder mit ihren Städten und Gemeinden als auch Wirkungen einer Grundsteuerreform auf den Länderfinanzausgleich eine Rolle. Ein weiteres Problem war die Überalterung des bestehenden Systems, welches zwangsläufig zu erheblichen reformbedingten Umverteilungen zwischen den Ländern, den Kommunen und den Grundstückseigentümern führt. Auch wenn die Reform aufkommensneutral ausgestaltet wird, sind für die Gebäudeeigentümer, Länder und vor allem für die Städte und Gemeinden enorme Veränderungen bei der Steuerlast und den daraus gewonnenen Einnahmen zu erwarten, die den Kommunen im Jahr 2018 rund 14,2 Milliarden Euro einbrachten (Statistisches Bundesamt 2020).

Das Bundesverfassungsgericht sah die veralteten Einheitswerte als nicht mehr verfassungsgemäße Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer an. Die konkrete Vorgabe lautete, dass bis Ende 2019 ein neues Grundsteuermodell beschlossen werden muss, welches dann bis spätestens Ende 2024 umgesetzt wird und in Kraft tritt. Das Finanzministerium brachte infolge dessen Ende 2018 zwei Reformmodelle in die Diskussion mit den Ländern ein. Die Arbeitspapiere des Finanzministeriums enthielten ein wertabhängiges und ein wertunabhängiges Modell. Das wertabhängige Modell (WAM) ist vor allem eine Aktualisierung der bisherigen Grundsteuerbewertungssystematik. Weiterhin wird die Gebäudebewertung in der Regel mit dem sogenannten Ertragswertverfahren erfolgen. Der Wert des Gebäudes bemisst sich dann an Miete, Wohnfläche, Baujahr, Grundstücksfläche und Bodenrichtwert. Das wertunabhängige Modell (WUM) entspricht der sogenannten Flächensteuer oder dem ehemaligen Südmodell, das beispielsweise Bayern seit Jahren fordert. Die Idee: Alle Immobilien werden allein nach Grundstücks- und Gebäudefläche besteuert, unabhängig vom Wert von Grund und Boden und der sich auf dem Grundstück befindenden Gebäude.

Nach intensiven politischen Debatten über die Ausgestaltung des wertabhängigen Modells wurde dieses Konzept mit einer Reihe von Änderungen im Oktober 2019 vom Bundestag und im November 2019 vom Bundesrat beschlossen (GrStRefG 2019). Der Kompromiss sieht jedoch eine Öffnungsklausel für die Länder vor, nach der jedes Land in den nächsten Jahren selbst entscheiden kann, wie es die Grundsteuer berechnen möchte. Hierfür wurden die Artikel 72, 105 und 125b des Grundgesetzes geändert, die den Ländern eine umfassende abweichende Regelungskompetenz eröffnen. Neben Bayern, welches das wertunabhängige Modell beschließen wird, sind auch in den anderen Bundesländern seither Diskussionen darüber entstanden, ob man sich ab dem 1. Januar 2025 dem Bundesmodell anschließt oder hiervon abweicht. Besonders intensiv wird in Baden-Württemberg über die Einführung eines Bodenwertmodells diskutiert, bei der allein Grund und Boden und nicht die sich darauf befindenden Gebäude besteuert werden. Der Verwaltungsaufwand wäre bei diesem Modell deutlich überschaubarbarer, da die aufwendige Gebäudebewertung wegfällt. Mithilfe von Bodenrichtwerten lässt sich der Bodenwert bereits heute nahezu flächendeckend bestimmen. Zudem würden Eigentümer, die in ihr Grundstück investieren, nicht mehr durch eine höhere Grundsteuerbelastung bestraft.

Im Folgenden werden die Vor- und Nachteile sowie die Wirkungen der drei genannten Reformmodelle diskutiert. Teile des Beitrags basieren auf der Veröffentlichung von HENGER/SCHAEFER (2015). Die Ausführungen wurden an den mittlerweile auf Bundesebene abgeschlossenen Reformprozess angepasst. Zudem wurde das Simulationsmodell aktualisiert und mit dem beschlossenen wertabhängigen Modell ergänzt.