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Berthold Busch IW-Kurzbericht Nr. 70 10. Oktober 2019 Brexit: Der Streit um die irische Grenze

Der Streit zwischen dem Vereinigten Königreich (VK) und der Europäischen Union (EU) über die Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland hat bislang eine einvernehmliche Einigung über den britischen Austritt mit einem Abkommen und einer Übergangsfrist verhindert.

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Der Streit um die irische Grenze
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Der Streit zwischen dem Vereinigten Königreich (VK) und der Europäischen Union (EU) über die Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland hat bislang eine einvernehmliche Einigung über den britischen Austritt mit einem Abkommen und einer Übergangsfrist verhindert.

Wenn das VK aus der EU ausgeschieden ist, wird die Grenze zwischen Nordirland und Irland zu einer Außengrenze der EU. Damit würden dort Kontrollen erforderlich, zum einen wegen der Erhebung von Zöllen, zum anderen wegen der Kontrolle anderer Regeln und Vorschriften, zum Beispiel zur Tier- und Pflan­zengesundheit oder Produktkonformität. Eine solche harte Grenze wäre andernorts weniger problematisch. Auf der irischen Insel fürchtet man jedoch, dass die gewalttätigen Auseinandersetzungen des Nordirlandkonflikts wiederaufleben könnten, die mit dem Karfreitagsabkommen von 1998 überwunden wurden. Die Grenze zwischen Irland und Nordirland ist etwa 500 km lang. Sie hat nahezu 300 offizielle und viele informelle Übergänge (Curtis et al., 2017, 29). Zum Vergleich: Die Grenze zwischen Norwegen, das dem Europäischen Wirtschaftsraum angehört, der mit der EU zwar ein binnenmarktähnliches Verhältnis eingegangen ist, aber keine gemeinsame Zollunion umfasst, und Schweden sowie Finnland hat nur knapp 100 Übergangsstellen (Hermann, 2018).

Im Austrittsabkommen der EU mit dem VK ist vereinbart, dass das gesamte Königreich zunächst in einer Zollunion mit der EU verbleibt und Nordirland überdies vielfältige Vorschriften des EU-Binnenmarktes beibehält, um Grenzkontrollen zu vermeiden. Diese als Backstop bezeichnete Auffanglösung soll so lange gelten, bis in einem künftigen Abkommen zwischen den beiden Wirtschaftsräumen eine Lösung gefunden ist, die Grenzkontrollen auf Dauer verhindert. Die britische Regierung lehnt diesen Backstop, der theoretisch sehr lange dauern könnte, ab, weil ein Verbleib in einer Zollunion verhindert, dass das Land eine eigenständige Handelspolitik betreiben kann. Im Fall eines ungeregelten Brexits ohne Annahme des Austrittsabkommens durch das britische Parlament wäre auch die Backstop-Lösung hinfällig.

Die britische Regierung hat vorgeschlagen, den Backstop durch technische Überwachungslösungen zu ersetzen, die physische Kontrollen an der gemeinsamen Grenze überflüssig machen. Da es hierzu aber noch keine Vorbilder gibt und die Realisierung unsicher erscheint, lehnt die EU diesen Vorschlag bislang ab. Eine andere Möglichkeit bestünde darin, den Backstop nur auf Nordirland zu begrenzen und Großbritannien davon auszunehmen, wie die EU zunächst in den Austrittsverhandlungen vorgeschlagen hatte. Diese Alternative würde jedoch bedeuten, dass es eine Zollgrenze in der irischen See zwischen den beiden Landesteilen des VK geben müsste. Das wurde aber von der Regierung May mit Rücksicht auf die nordirische Democratic Unionist Party (DUP) abgelehnt.

Neben den verheerenden politischen Konsequenzen einer harten Grenze ist die Republik Irland auch deshalb an einer „weichen“ Lösung interessiert, weil Grenzkon­trollen und Zölle die Warenströme auf der Insel und darüber hinaus behindern würden. Das VK ist hinter den Vereinigten Staaten der zweitgrößte Handelspartner Irlands. Exporte und Importe zusammengenommen kommt das VK auf einen Anteil von 17 Prozent am irischen Außenhandel. Bei den irischen Importen steht das VK mit einem Anteil von 26 Prozent sogar an erster Stelle der Handelspartner. Hinzu kommt, dass Irland seinen Außenhandel mit dem europäischen Festland zu einem großen Teil im Transit über die Straßen und Häfen der britischen Insel abwickelt, also auch insofern an einem möglichst reibungslosen Warenaustausch in Zukunft interessiert ist. Auf dieser sogenannten Landbrücke sind dem Irish Maritime Development Office zufolge jährlich 150.000 Lastkraftwagen unterwegs. 2016 nahmen 40 Prozent der irischen Exporte in die EU ohne das VK diesen Weg (Breen et al., 2018, 3, 32).

Aus nordirischer Sicht zeigt sich folgendes Bild: 2018 hat Nordirland Waren im Wert von 5,4 Milliarden britische Pfund (GBP) in die EU ausgeführt (Ward, 2019a, 11 f.). Davon gingen 60 Prozent in die Republik Irland. Bei den Einfuhren waren es 43 Prozent von insgesamt 5,1 Milliarden GBP. Exporte und Importe zusammengenommen kommt der grenzüberschreitende Warenhandel auf der irischen Insel auf einen Wert von 5,4 Milliarden GBP (Tabelle). 11,4 Prozent der nordirischen Ausfuhren in die Republik Irland entfallen auf Milcherzeugnisse, bei den Einfuhren sind es knapp 8 Prozent. Hier beträgt der durchschnittliche MFN-Zollsatz, den die EU auf Einfuhren aus Drittländern anwendet, knapp 44 Prozent (WTO et al., 2019). Fleisch und Fleischerzeugnisse haben bei den nordirischen Einfuhren einen Anteil von 14 Prozent. Der MFN-Zollsatz der EU für tierische Erzeugnisse beträgt im Durchschnitt 17,9 Prozent. Hohe Zölle von fast 20 Prozent gelten auch für Getränke, die auf der Exportseite knapp 5 Prozent ausmachen.
 

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Die britische Regierung hat angekündigt, dass sie einseitig auf Zölle für Einfuhren aus Irland verzichten will (Jozepa et al., 2019, 3), um Grenzkontrollen zu vermeiden. Die EU wird dies wohl nicht tun, um den Binnenmarkt zu schützen. Nordirische Exporteure und irische Importeure müssten also hohe Zollhürden überwinden, käme es zu einem Austritt ohne Abkommen. Das hat Konsequenzen für die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen. Ein einseitiger Verzicht der Briten auf Einfuhren aus der EU wirft überdies die Frage auf, ob dies aus Gründen der Meistbegünstigung zulässig ist, denn Zollsenkungen müssen im Prinzip allen Handelspartnern gewährt werden.

Aufgrund der engen wirtschaftlichen Verflechtungen Irlands mit dem VK dürfte die irische Volkswirtschaft vom Brexit im Vergleich mit den anderen EU-Ländern am stärksten betroffen sein. Nach Schätzungen der irischen Regierung käme es bei einem No-Deal zu einem Verlust von 50.000 bis 55.000 Arbeitsplätzen (Government of Ireland, 2019, 5), mittelfristig könnten noch einmal 30.000 Arbeitsplätze wegfallen, sodass nach Angaben des irischen Finanzministers ein Fünftel der seit der Krise geschaffenen neuen Stellen vernichtet würde (FT, 2019). Eine kürzlich veröffentlichte gemeinsame Studie des Economic and Social Research Institute und des Finanzministeriums (Bergin et al., 2019, 25) schätzt ein langfristig um 5 Prozent niedrigeres BIP, wenn es zu einem ungeordneten Austritt ohne Abkommen käme.

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