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Michael Hüther in der FAZ Gastbeitrag 25. Juni 2021

Die Zukunft der Globalisierung

Ohne internationale Arbeitsteilung wäre die Welt ärmer und ungleicher. Doch Öffnung und Integration stoßen zunehmend auf Ablehnung, das Bedürfnis nach Autonomie und Renationalisierung wächst, schreibt IW-Direktor Michael Hüther in einem Gastbeitrag in der FAZ. Was ist zu tun?

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Die Globalisierung, lange Jahre weltweit Garant wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung, hat ihre Selbstverständlichkeit verloren. Die ökonomische Dynamik, die nach der Öffnung Chinas und vor allem nach dem Fall des Eisernen Vorhangs mit voller Kraft wirksam wurde, ist spürbar geschwächt. Die gesellschaftliche Akzeptanz, lange durch den Gewinn an Freiheit und globaler Sicherheit sowie den Ausblick auf eine Demokratisierung zuvor verschlossener Teile der Welt getragen, ist geschwunden. In der Pandemie wurde durch die Lockdown-Beschlüsse und die Grenzschließungen im Frühjahr 2020 die globale Arbeitsteilung unterbrochen. Die Nachwirkungen dieses Stillstands reichen bis weit in dieses Jahr. Die aus als übertrieben bewerteter Spezialisierung der Produktion und der Beschaffung folgenden Abhängigkeiten boten so zusätzlich Anlass, grundsätzlich über die Weltwirtschaft nachzudenken.

Dabei scheint gelegentlich vergessen zu werden, dass die Welt ohne den Fortschritt in der globalen Arbeitsteilung in den vergangenen Jahrzehnten ärmer, ungleicher und weniger chancenreich gewesen wäre. Die Globalisierung der vergangenen vier Jahrzehnte wirkte zwar differenzierter, als es ein naiver Marktglaube nahelegte, aber doch grundsätzlich positiv auf die volkswirtschaftlichen Einkommen. Die Öffnung einer Volkswirtschaft verschärft die Intensität des Wettbewerbs und sorgt für Anpassungslasten – doch genau so beginnt der Pfad zu einer wirtschaftlichen Entwicklung auf Augenhöhe mit den Besten, definiert durch globale Standards der Qualität, der Lieferverpflichtung, der Kundenorientierung, des Serviceversprechens. Verlierer im global forcierten Strukturwandel, vor allem geringer Qualifizierte mit indus­triespezifischen Kompetenzen für lokale Wertschöpfung, stehen indes vor beachtlichen Problemen. Diese zu ignorieren hat viel Vertrauen gekostet.

 

Fragen nach kultureller Identität, Integration und Wandel

Die Wirkungen der Globalisierung werden in verschiedenen Ordnungen recht unterschiedlich wahrgenommen. Politische Entscheidungen geraten unter Druck, wenn Kapital internationaler Investoren mobil ist – leicht greifbar in der Steuerpolitik, aber auch an anderen für die Standortkosten wichtigen Feldern wie der Energiepolitik. Das führt zu Fragen der demokratischen Legitimation und der Bedeutung, die der Volkssouveränität dabei noch zukommt. Die Leistungsfähigkeit zivilgesellschaftlicher Strukturen (wie der Sozialkassen) wird herausgefordert, wenn durch Wanderung soziale Integrationsaufgaben gestellt werden. Das führt zu Fragen der kulturellen Identität, Öffnung und Integration. Die wirtschaftlichen Impulse der Globalisierung durch den immer intensiveren Wettbewerb verlangen bildungs- und regionalpolitische Antworten, um Beschäftigungschancen immer wieder neu zu eröffnen. Und sie verlangen nach anreizkompatiblen Angeboten an die Verlierer, denen die Anpassung an den Wandel nicht gelingt.

Ökonomie, Gesellschaft und Politik werden durch Öffnungsprozesse in eine konfliktträchtige Spannung versetzt. Das von dem türkischen Ökonomen Dani Rodrik skizzierte Paradoxon, nach dem die unbegrenzte ökonomische Globalisierung auf Kosten nationaler Selbstbestimmung und Demokratie gehe, findet sich hier – um die Zivilgesellschaft erweitert – wieder. Dabei wirken verschiedene Übertragungswege der Globalisierung, nicht bloß der Güterhandel, wie oft gemeint. „Strukturbildende Fernverflechtungen“ (Jürgen Osterhammel) ergeben sich aus der Vernetzung von Akteuren, Prozessen und Märkten durch Migration, durch Kapitalmobilität, durch Güterhandel und durch die Verbreitung von Wissen. Alle vier Transmissionen beeinflussen sich gegenseitig, und zwar komplementär wie substitutiv; alle vier bringen so oder so einen Souveränitätsverzicht mit sich.

 

Die Entstehung einer globalen Öffentlichkeit

In der ersten Globalisierungsphase im 19. Jahrhundert wurde die Migration durch gesunkene Transportkosten, aufgehobene Reisebeschränkungen und demografischen Druck angetrieben. Zudem erlebten die Menschen durch interkontinentale Telegrafenkabel und kontinentale Telefonnetze, aber auch durch den technischen Fortschritt im Zeitungsdruck eine verdichtete und beschleunigte Kommunikation. Erstmals entstand eine globale Öffentlichkeit, die durch Weltausstellungen und Metropolenkonkurrenz nicht mehr nur als Austausch der Eliten eine institutionelle Basis erhielt.

Aus diesen Antrieben bildete sich in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts aus Europa und Nordamerika ökonomisch der transatlantische Westen und formte aus den Wurzeln der Amerikanischen sowie der Französischen Revolution mit unveräußerlichen Menschenrechten, Herrschaft des Rechts, Gewaltenteilung, Volkssouveränität und repräsentativer Demokratie jene wertegebundene Prägung, die sich bis heute als „Projekt des Westens“ (Heinrich August Winkler) manifestiert.

 

Westliche Werte sind keine Selbstläufer

Die zweite Globalisierung ist durch einen lange verdeckten wertebezogenen Konflikt zwischen dem transatlantischen Westen und dem chinesischen Weg geprägt; augenfällig markiert schon durch die beiden Startdaten: die Öffnung Chinas mit der Rede Deng Xiaopings vor dem Zentralkomitee der KP Chinas im Oktober 1978 und der Fall des Eisernen Vorhangs 1989. Die westliche Hoffnung, China werde sich durch Freihandel politisch öffnen und demokratisch modernisieren, hat sich nicht erfüllt. Aus dem nach der Jahrtausendwende immer stärker spürbaren Systemwettbewerb wurde ein handfester Systemkonflikt, dessen Ausgang bei weitem nicht so eindeutig erwartet werden kann, wie es für den „Kalten Krieg“ der Fall war.

Die mit US-Präsident Joe Biden gewonnene neue Einheit des Westens wurde auf dem G-7-Gipfel in diesem Monat sichtbar. Doch es geht nicht nur um China: Der Westen muss erkennen, dass die von ihm nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffenen Institutionen in anderen Regionen der Welt keineswegs selbstverständlich akzeptiert werden.

 

Gescheiterte Projekte und enttäuschte Erwartungen

Die Welthandelsorganisation, die 1995 mit großen Erwartungen die Arbeit aufnahm, ist nicht zu dem starken Akteur für Freihandel und Fairness geworden. Vielmehr wurde sie selbst von der Führungsnation des Westens, den Vereinigten Staaten, institutionell geschwächt – durch die Blockade der Besetzung des Schiedsgerichts. Die 2001 begonnene Doha-Runde der WTO-Mitgliedstaaten ist trotz mehrfacher Anläufe an unüberbrückbaren Widersprüchen zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern gescheitert, sei es beim westlichen Marktzugang für Agrarprodukte, sei es bei Fragen des geistigen Eigentums. Die ordnungspolitisch wie innovationspolitisch fragwürdige Forderung nach einer Öffnung des Patentschutzes kritischer Arzneimittel hat jüngst bei der Impfstoffproduktion gegen Covid-19 für Diskussionen gesorgt.

Doch auch die spezifischen regionalen handelspolitischen Projekte des Westens – ob TTIP zwischen der Europäischen Union und den USA oder TPP zwischen den USA und pazifischen Anrainerstaaten – sind gescheitert, entweder aus politischem Opportunismus oder am gesellschaftlichen Widerstand. Freihandel und Investitionsschutz werden im Lichte des Globalisierungsparadox immer kritischer gesehen. An die Stelle globaler Fortschritte oder wenigstens weite Räume der Welt integrierende Zweitbestlösungen sind bilaterale Abkommen getreten, wie sie von der EU gerade auch in Reaktion auf die Politik der Trump-Adminis­tration forciert wurden. Allerdings harrt das umfassende Abkommen mit Kanada (CETA) noch der Ratifizierung durch den Deutschen Bundestag.

Hinter alldem verbirgt sich der Befund, dass die Ablösung der Kolonialherrschaft seit den 1960er Jahren misslungen ist, insofern es um den Aufbau wirksamer Verfassung und stabiler politischer Institutionen geht, die ein Land erst in den Fokus der internationalen Kapitalmärkte rücken lassen. Vor allem Subsahara-Afrika ist noch weit von einer tragfähigen Integration in die Weltwirtschaft entfernt; allenfalls die informationelle Globalisierung wirkt und motiviert die Armutswanderung in das reiche Europa. Die Reaktion des Westens in der unter deutschem Vorsitz 2017 formulierten G-20-Initiative „Compact with Africa“ versucht endlich, den dortigen Ländern Unterstützung für eigene Lösungen und selbst erdachte Projekte anzubieten anstatt vorgefertigter Programme nach westlichem Verständnis. Es gibt aus Tradition und Kultur jenseits der westlichen Erfahrungswelt politische Steuerungsstrukturen und Institutionen, die Verlässlichkeit ermöglichen. Gleichwohl begründet die fragile Staatlichkeit in Afrika besondere Hürden.

 

Anpassung vs. Autonomie

Die Globalisierung steht unter Druck. Die unterschiedlichen Transmissionen verursachen Spannungen, die sich nicht einfach mit ökonomischer Dynamik auflösen. Die normativen Konflikte um das Verständnis der weltwirtschaftlichen Inte­gration sind schärfer geworden, die geopolitischen erst recht. Weite Teile der Welt, vor allem in Afrika, suchen noch einen überzeugenden Weg zur Attraktivität für Kapitalimporte. Die Institutionen der zweiten Globalisierung verlieren an Kraft und Bedeutung, besonders in der Entwicklungspolitik gehen die Kontinente zunehmend eigene, autonome Wege. All das macht jedenfalls zurzeit wenig Hoffnung, dass weltpolitisch gelöst wird, was nur global zu lösen ist: der Klimaschutz. Eine Chance besteht mit der neuen amerikanischen Administration in Einklang mit transatlantischen Partnern für die Idee des Klimaclubs (William Nordhaus) mit einheitlichem CO2-Preis und Grenzausgleich.

Die Globalisierungsneigung der weltoffenen, polyglotten, multikulturellen und diversen Eliten hat in vielen westlichen Staaten den Widerspruch derjenigen hervorgerufen, die weniger offen und bereit zur Anpassung sind sowie sich mehr der Herkunft verbunden fühlen. Als Hillary Clinton im US-Wahlkampf 2016 vom „basket of deplorables“ (einem Korb voller Bedauernswerter) sprach, hat sie eine Krise der Repräsentation im politischen System offenbart. Und die ist nicht allein für die Vereinigten Staaten bedeutsam. Gesellschaftliche Gruppen erleben in der öffentlichen Debatte keine für sie angemessene Wahrnehmung und sind für extreme politische Kräfte mobilisierbar, die sich in Sprache und Aktion jenseits des herrschenden demokratischen Grundverständnisses positionieren. Die Ablehnung der Fernbeeinflussung durch globale Netzwerke und des damit verbundenen Verlusts an Souveränität wird zum starken Motiv politischer Renationalisierung und Regionalisierung

 

Der ambivalente Einfluss von Digitalisierung

Hinzu kommt, dass die technologischen Trends unserer Zeit eine Herausforderung für die Globalisierung begründen, und zwar durchaus zwiespältig. Während die erste Globalisierung im Handel durch den Austausch von Fertigprodukten geprägt war, ist es nun der Handel mit Vorprodukten. Darin schlägt sich die grenzüberschreitende, gar globale Organisation der Wertschöpfungsketten nieder. Die Digitalisierung hat der weltweiten Arbeitsteilung auf Basis der erreichten Automatisation einen gewaltigen Schub verliehen, da die Datenübermittlung in Echtzeit das Management der Wertschöpfungsstufen und der Lieferketten rund um die Uhr und um den Globus ermöglicht. So wuchs bis 2012 der Welthandel stets stärker als die Weltproduktion, die globale Arbeitsteilung nahm zu. Seitdem ist das im Trend nicht mehr der Fall.

Gleichzeitig stellt die Digitalisierung spannende Fragen an die Raumstruktur des Wirtschaftens. Zunächst: Eine seit einiger Zeit vorgetragene These, dass der 3D-Druck (Additive Fertigung) zu einer Rückverlagerung von Produktion in die Industrieländer führe, weil damit die Transportkosten wichtiger seien als die Arbeitskostenunterschiede, hat sich bislang nicht bestätigt. Das ist weniger erstaunlich, wenn man die trotz fortgeschrittener globaler Arbeitsteilung profilierte Spezialisierung auf der volkswirtschaftlichen Angebotsseite beachtet. Während sich die Konsumstruktur weltweit angeglichen hat, gilt das für die Produktionsstruktur nicht. Historisch definierte Strukturen sind offenkundig robust, wenn sie Produktionscluster und Wissensnetzwerke ausbilden. Sie wirken der These einer großen Konvergenz durch Deindustrialisierung entgegen.

 

Die Relevanz von Städten und Standorten ändert sich

Ein Blick zurück zeigt, dass die erste und zweite Globalisierung ohne Verstädterung und Urbanisierung kaum zu denken sind. Städte sind Pionierorte der In­frastrukturen und Erlebnisorte der Ballungsräume (Agglomeration). Weltausstellungen sowie Metropolenkonkurrenz führten zu internationalen Standards und vernetzten die regionalen Leitstädte. Das entscheidende ökonomische Argument ergibt sich, wenn man Johann Heinrich von Thünens Idee der räumlichen Struktur aus Zentrum und Peripherie verbindet mit Joseph Schumpeters Vorstellung für Wachstum durch die innovative Kraft der schöpferischen Zerstörung. Der Ökonom Herbert Giersch hat in seiner „Vulkantheorie“ die Stadt als schöpferisches Team identifiziert, das die Offenheit, die Fühlungsdichte und den Wettbewerb in neue Ideen umsetzt, sodass der Ballungsraum wie ein Vulkan wirke, „der ständig, wenn auch nicht regelmäßig, neues Wissen ausspeit, ein technisches Wissen, das dann wie Lava den Berg hinabfließt, um in einem Prozess der schöpferischen Zerstörung bis zum Rand hin befruchtend wirkt“.

Prägend ist hier nicht die statische Vorstellung einer für immer gegebenen Stadt-Land-Struktur, dafür sind schon historische Ereignisse und Zufälligkeiten zu wirkungsmächtig. Besonders technische Innovationen können die Struktur grundlegend ändern. Diese Struktur ist differenziert durch die Rangordnung der Zentren; es sind Hotspots der organisierten Moderne, Knoten in den Netzwerken der Migration und der Wissensdiffusion. Die Neue Wirtschaftsgeografie öffnete den Blick der Wachstumstheorie gleichermaßen für Konvergenz und Divergenz von Wirtschaftsräumen. Dabei erweist sich auch in der digitalen Welt des 21. Jahrhunderts mit ihrer technisch vollständig möglichen (räumlichen und zeitlichen) Entkopplung der Arbeits- und Wissensteilung vom realen menschlichen Miteinander, dass Agglomerationseffekte weiterhin an den konkreten Ort gebunden sind (Enrico Moretti). „Superstar Cities“ ziehen die „Superstar Companies“ an; in der Folge nehmen die regionalen Unterschiede zu, Städte können den Rang der obersten Zentralität verlieren.

 

Die Zukunft der Globalisierung erfordert Urbanität

Die Globalisierung steht unter Druck, hat aber Aussicht auf neue Dynamik. Die ist aber nicht voraussetzungsfrei, was bei den Folgen der Pandemie beginnt. Die Erfahrung des Lockdowns hat über soziale Distanzierung und Heimarbeit die Agglomerationseffekte in Zweifel gezogen, das hat Konsequenzen für die Innovationskraft aus dem Miteinander von Zentrum und Peripherie. Der Vulkan droht zu versiegen, wenn jeder zu Hause bleibt und die Urbanität gemieden wird.

Welche Zukunft der Globalisierung ermöglicht die Digitalisierung der Sesshaften? Die „digitale Wanderung“ hilft zwar nachholenden Ökonomien bei der Entwicklung, sie ermöglicht aber nicht die Fühlungsdichte innovativer Teams. Die Rückkehr in das „Ganze Haus“ als alltagsprägendem Ort der Vormoderne (Otto Brunner) ist zwar digital möglich, geht aber mit erheblichen sozialen Verlusten einher. Die Sicherung der Urbanität als Agglomerationsgrundlage erfordert einen regionalpolitischen Ansatz, der den Vulkan sein Wissen weit speien lässt. Die Lebenssituation der Sesshaften kann so gerade in der Globalisierung adressiert werden.

Der globale Systemkonflikt verlangt eine Klärung ordnungspolitischer Mindeststandards, beispielsweise für den Investitionsschutz, das geistige Eigentum und den fairen Marktzugang. Kooperationschancen ergeben sich beim Klimaschutz, wenn es durch einen angemessenen Interessenausgleich gelingt, die afrikanischen Staaten einzubinden. Wichtig ist dafür, die 2019 gegründete afrikanische Freihandelszone (AfCFTA) zu stärken.

Entscheidend bleibt, dass für die Menschen erlebbar wird, welche Erträge die Zusammenarbeit über globale Vernetzung zu erbringen vermag. Denn das ist ein Hebel, mit dem man den drohenden Abhängigkeiten von China entgegenwirken kann. Um die Integrationskraft der Globalisierung in Afrika zu erhöhen, sind die institutionellen Besonderheiten dieser Länder im Lichte der genannten Mindeststandards ernst zu nehmen. Warum sollte Afrika nicht jenen Aufschwung erleben, der Asien ökonomisch stark gemacht hat und Innovationsvulkane hat entstehen lassen? Die Globalisierung erweist sich dann wieder als Verheißung. Die G-7-Beschlüsse machen dafür Mut.

Zum Gastbeitrag auf faz.net.

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