Außenwirtschaft als Machtinstrument

Über die derzeitige weltpolitische und weltwirtschaftliche Lage schreibt IW-Direktor Michael Hüther in einer Kolumne für das Dossier Geoökonomie der Süddeutschen Zeitung.

Kriege ohne strategische Fundierung bestimmen derzeit die weltpolitische und weltwirtschaftliche Lage. Während Putin im fünften Kriegsjahr feststeckt zwischen Geschichtsklitterung, zunehmender ökonomischer Spannung im eigenen Land und dem hartnäckigen und innovationsgetragenen Widerstand der Ukraine, taumelt Trump unberechenbar zwischen den Extremen im Umgang mit Iran hin und her. Das Ende beider Kriege ist nicht absehbar; die dahinterstehenden Konflikte bleiben ungelöst. Die notorischen Lügen aus dem Kreml spiegeln sich in selbstreferenziellen Visionen des Weißen Hauses. Von einer Weltordnung kann man angesichts dessen und eingedenk der chinesischen Politik nicht sprechen. Ungewissheit ist das Kennzeichen unserer Zeit.

Damit sind übliche Instrumente der Risikowahl, der Risikovermeidung und des Risikomanagements nachrangig geworden. Denn der Umgang mit Ungewissheit kann nicht durch die Vorbereitung spezifischer Lösungen und das Suchen nach gezielten Antworten geleistet werden. Es hilft betriebswirtschaftlich, volkswirtschaftlich und auch gesellschaftlich nur eine Strategie, die auf die Stärkung und die Sicherung der Resilienz zielt. Resilienz lässt sich als Fähigkeit definieren, nach Schocks zügig und kräftig zurückzufedern (Markus Brunnermeier). Starre Strukturen stehen einer solchen Regenerationsfähigkeit ebenso im Wege wie starre Sichtweisen und die Orientierung an Orthodoxien.

Flexible Makrosysteme – liberale Demokratie, soziale Marktwirtschaft, offene und integrative Zivilgesellschaft – bieten die größte Chance, elastisch zurückzufedern. Doch ein Selbstläufer ist das nicht, wie Verkrustungen in unseren westlichen Gesellschaften und die Neigung zu antipluralistischen Parteien zeigen. Deshalb ist es so wichtig, die Funktionskerne der Makrosysteme zu sichern: in der Marktwirtschaft die Steuerung über relative Preise, in der Demokratie verlässliche Verfahren der Kompromissfindung, in der Zivilgesellschaft die Bereitschaft zur konstruktiven Kommunikation. Jenseits dessen muss aber geprüft werden, inwieweit bisher akzeptierte Grundsätze einer gebotenen Resilienz entgegenstehen, wenn die Schocks und Krisen eine andere Sprache sprechen.

Relevant ist das derzeit besonders in der regelbasierten globalen Ordnung des freien Handels mit den Grundsätzen der Meistbegünstigung, der Nichtdiskriminierung von Ausländern gegenüber Inländern (Inländerprinzip), der Transparenz von Regeln und Einschränkungen des Handels sowie des allseitigen Bemühens um den Abbau von Handelshemmnissen sowie der Gegenseitigkeit bei wechselseitig eingeräumten Zugeständnissen. Die Europäische Union fühlt sich traditionell und angesichts des einheitlichen Binnenmarktes ganz besonders daran gebunden. Außenwirtschaftliche Kontrollen wurden aus guten Gründen sehr zurückhaltend etabliert. Denn schnell werden nationale Interessen zu nationalistischen Zwecken, und es drohen protektionistische Maßnahmen, die eine Interventionsspirale in Gang setzen.

Dennoch haben viele Länder – wie die Bundesrepublik mit dem Außenwirtschaftsgesetz und der Außenwirtschaftsverordnung – sehr bewusst Investitionskontrollverfahren etabliert und in den letzten Jahren verschärft. So greift in Deutschland branchenunabhängig eine sektorübergreifende Investitionskontrolle, wenn ein Investor aus einem Nicht-EU-Mitgliedsstaat mehr als 10 Prozent oder 25 Prozent der Stimmrechte an einer deutschen Gesellschaft erwirbt. Dachte man früher dabei nur an Sicherheitserwägungen und die Bedrohung aus Fernost, stehen heute die Souveränitätswahrung gerade auch im Lichte der weitreichenden Ansprüche der US-Regierung, wie in der Nationalen Sicherheitsstrategie verankert, oben an.

Dagegen hat es zuletzt verschiedene Initiativen gegeben, die entweder – wie der Vorschlag des kanadischen Premiers Mark Carney – auf die Schaffung neuer geopolitischer Strukturen („Middle Ground Powers“) oder – wie seitens der Schweiz und anderer Staaten – auf die Wiederbelebung des Welthandels („Future of Investment and Trade Partnership“) setzen. Aus der Kombination beider Perspektiven wird erkennbar, dass sowohl machtpolitisch als auch gezielt handelspolitisch agiert werden muss. Allerdings kann man nicht übersehen, dass Entwicklungen diesen Bestrebungen effektiv entgegenstehen: Gemeint sind die asymmetrischen Abhängigkeiten, denen auch die meisten Mittelmächte im Verhältnis zu den USA und zu China ausgesetzt sind. Das gefährdet die Resilienz.

China verfolgt strategisch eine Handelspolitik über Subventionen, regulierte Rohstoffzugänge und eine Unterbewertung des Renminbi, die genau solche asymmetrischen Abhängigkeiten schafft, was nichts anderes bedeutet, als dass die Europäische Union keine vergleichbaren Handlungsoptionen hat und in ihren verbliebenen Möglichkeiten durch diese Asymmetrien limitiert ist. Die USA profilieren asymmetrische Abhängigkeiten neben der Zollpolitik über die Standardisierung globaler Finanzmärkte und digitaler Dienstleistungen. Dazu kommt die verteidigungspolitische Dominanz der USA.

Was ist in solchen Situationen anzuraten? Wie kann Resilienz durch Freihandel gestärkt werden? Nach der Weltwirtschaftskrise ab 1929 und dem daraus resultierenden Zeitalter der machtpolitischen Extreme stellten Ökonomen erstmals die Frage, wie mit solchen asymmetrischen Abhängigkeiten wirtschaftspolitisch umzugehen ist. 1933 entwickelte John Maynard Keynes in „National Self-Sufficiency“ seine Zweifel am naiven Freihandelsglauben: „I was brought up, like most Englishmen, to respect free trade not only as an economic doctrine which a rational and instructed person could not doubt but almost as a part of the moral law. I regarded departures from it as being at the same time an imbecility and an outrage. … Looking again today at the statements of these fundamental truths which I then gave, I do not find myself disputing them. Yet the orientation of my mind is changed; ….”

Er wies darauf hin, dass wirtschaftliche Verflechtungen – vor allem über Finanzmärkte – zwischen Nationen auch Risiken bergen (z. B. Krisenübertragung). Um die Krisenanfälligkeit zu verringern, die soziale Stabilität zu sichern und eine demokratische Kontrolle über wirtschaftliche Prozesse zu ermöglichen, sollten Staaten flexibel über den Grad der ökonomischen Offenheit entscheiden. Denn: „I seek to point out that the world towards which we are uneasily moving is quite different from the ideal economic internationalism of our fathers, and that contemporary policies must not be judged on the maxims of that former faith”.

Weitaus differenzierter und empirisch fundiert argumentierte Albert O. Hirschman 1945 in „National Power and the Structure of Foreign Trade“, dass Handel asymmetrische Machtverhältnisse, Abhängigkeiten und Möglichkeiten zur politischen Einflussnahme zwischen Staaten schaffen kann. Handel wird somit zu einem integralen Bestandteil der Außen- und Machtpolitik. Das, was den Freihandel ökonomisch in einer Ricardo-Welt komparativer Kosten so attraktiv macht, nämlich Gewinne für alle Beteiligten, kann aufgrund machtpolitischer Erwägungen einzelner Staaten mit entsprechender Ressourcenausstattung oder einseitiger Verwendung in asymmetrische Abhängigkeiten gewandelt werden: „It is concerned with the nature of a system of international trade that can easily be exploited for purposes of national power policy“.

Außenwirtschaftspolitik explizit als Machtpolitik zu verstehen, ist in unserer Zeit angesichts der Interessen der USA und Chinas, aber auch Russlands unvermeidbar. Strategisch in diesem Sinne zu reagieren, kann überhaupt nur auf der Ebene der Europäischen Union gelingen. Nur Europa kann machtpolitisch eine adäquate Position in der Great Power Competition beanspruchen. Das verlangt eine umfassende Politik für Verteidigungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit. Die Umsetzung des Draghi-Berichts liefert für die wirtschaftliche Kraft unverändert alle wichtigen Hinweise. Bei der Verteidigungsfähigkeit sind entscheidende Schritte gemacht worden, bei der gemeinsamen Beschaffung, transnationaler Produktion und übergreifenden Kommandostrukturen ist noch viel Luft.

Angesichts des auf zwei Prozent des BIP gestiegenen bilateralen Handelsdefizits mit China sind die handelspolitischen Pläne der EU, auf Überkapazitäten reagieren zu können – wie die USA durch Section 301-Zölle –, verständlich und zielführend. Ebenso verständlich ist die Etablierung von „safe guards“ für betroffene Sektoren. Das Antizwangsinstrument ist bereits 2023 etabliert worden, ebenso die Foreign Subsidies Regulation (FSR) und das Antisubventionsinstrument. Um dabei nicht die Orientierung zu verlieren, muss der strategische Rahmen für eine machtpolitische Balancegewinnung im globalen Miteinander formuliert werden.

Allerdings trägt das alles nicht, wenn die heimische Innovationskraft nicht gestärkt wird und die EU ihre Regeln und Verfahren nicht entschlackt. Es muss attraktiver werden, in der EU und in Deutschland zu investieren. Dabei kann eine flexible strategische Handelspolitik wirksam unterstützen, wenn sie gezielt ausländische Investoren anlockt. Der Boom chinesischer Ansiedlungen im Automobilsektor spricht jedenfalls dafür. Abschottung indes läuft Gefahr, technologische Entwicklungen zu verpassen – sei es in der chinesischen Industrie, sei es in der US-Digitalwirtschaft.