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Auf den ersten Blick erscheint die politische Diskussion über ein modernes Einwanderungsrecht für Deutschland überflüssig. Denn die Zuwanderung hat in den letzten Jahren immer neue Spitzenwerte erreicht. Allein im Jahr 2013 kamen rund 429.000 Personen mehr nach Deutschland, als das Land verließen, und im Jahr 2014 waren es sogar 550.000 (Statistisches Bundesamt, 2015a). Dabei gelingt es Deutschland auch immer besser, gut qualifizierte Fachkräfte zu gewinnen. So hatten 2012 rund 31 Prozent der in den vorangegangenen zehn Jahren Zugewanderten im Alter zwischen 25 und 64 Jahren einen Hochschulabschluss mitgebracht oder in Deutschland erworben. Im Jahr 2000 waren es nur gut 16 Prozent (Geis/Kemeny, 2015). Dennoch fordert die SPD in einem Positionspapier ein neues Einwanderungsrecht (SPD, 2015) und auch die CDU spricht sich in zehn Thesen für eine Modernisierung aus (CDU, 2015). Dabei geht es beiden Regierungsparteien um eine weitere Förderung und nicht etwa um eine Begrenzung der Erwerbszuwanderung nach Deutschland.

Auf den zweiten Blick wird deutlich, dass eine höhere Erwerbszuwanderung sehr wohl erforderlich ist. So stammte die (Netto-)Zuwanderung in den letzten Jahren hauptsächlich aus anderen EU-Staaten. Im Jahr 2013 traf dies auf 68,9 Prozent zu (Statistisches Bundesamt, 2015e). Ein großer Teil dieser Wanderungsströme ist auf die Wirtschaftskrise in Südeuropa und die Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes für Personen aus Bulgarien und Rumänien im Jahr 2014 zurückzuführen. Da diese Länder selbst stark von geringen Geburtenzahlen und alternden Gesellschaften betroffen sind, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Zuzugszahlen auf dem derzeitigen Niveau verbleiben. Vielmehr ist damit zu rechnen, dass viele der in den letzten Jahren Zugewanderten wieder in ihre Heimatländer zurückkehren werden. Dies gilt auch für die derzeit in Deutschland ankommenden Flüchtlinge, deren Bedeutung für die Fachkräftesicherung noch kaum absehbar ist.

Überdies bedeutet Zuzug nicht immer eine Ansiedlung auf Dauer. Vielmehr gewinnen gerade im Kontext der EU-Freizügigkeit vorübergehende Aufenthalte in anderen Ländern immer mehr an Bedeutung. Hierunter fallen Bildungsaufenthalte (zum Beispiel Schüleraustausch, Auslandssemester im Rahmen des Hochschulstudiums, Absolvieren eines kompletten Teils der Ausbildung im Ausland) oder Auslandspraktika und vorübergehende Aufenthalte an anderen Unternehmensstandorten. Da es sich hierbei um etwas substanziell anderes als auf Dauer angelegte Zuwanderung handelt, wird vor allem bei Wanderungsbewegungen innerhalb der EU meist von Mobilität und nicht von Migration gesprochen. Diese Unterscheidung spiegelt sich allerdings nicht in der statistischen Erhebung der Zuwanderung wider. Daher lässt sich nicht konkret sagen, welcher Teil der Zuwanderung auf einen vorübergehenden und welcher auf einen dauerhaften Aufenthalt ausgerichtet ist.

Angesichts des demografischen Wandels benötigt Deutschland vornehmlich ausländische Fachkräfte, die langfristig hierbleiben und dazu beitragen, Fachkräfteengpässe zu mildern und das soziale Sicherungssystem sowie die öffentlichen Haushalte zu stabilisieren. Daher muss sich die Modernisierung des zuwanderungsrechtlichen Rahmens neben einer Optimierung der bestehenden Regeln zur bedarfsgeleiteten Arbeitskräftezuwanderung auch anderen Zugangswegen für einen langfristigen Aufenthalt ausländischer Fachkräfte widmen, ohne dabei Formen kurzfristiger Mobilität und zirkulärer Migration aus dem Blick zu verlieren. Um die Fachkräftebasis langfristig zu sichern, ist es vorteilhaft, nicht nur auf bereits bestehende Engpasssituationen zu reagieren und die bedarfsgeleitete Arbeitskräftezuwanderung, also die Zuwanderung von Personen mit konkretem Stellenangebot in einem Engpassbereich, zu stärken. Ergänzend sind Formen der potenzialorientierten Fachkräftezuwanderung wünschenswert, also Möglichkeiten, dass Personen, die sich erwartungsgemäß gut in Arbeitsmarkt und Gesellschaft integrieren werden, auch ohne konkretes qualifikationsadäquates Jobangebot einreisen können. Auf eine langfristige Ansiedlung angelegte Formen der Zuwanderung über das Bildungssystem sollten ebenfalls gestärkt werden.

EU-Bürger können im Rahmen der Arbeitnehmer- und Personenfreizügigkeit bereits heute ohne Einschränkungen zu Erwerbstätigkeit und Ausbildung nach Deutschland zuziehen. Ein neues oder zumindest modernisiertes Zuwanderungsrecht würde sich somit ausschließlich an Drittstaatsangehörige richten. Daher beschränkt sich die vorliegende Betrachtung des zuwanderungsrechtlichen Rahmens in Deutschland auf die Zugangswege für Drittstaatsangehörige und die Frage, wie genügend gut qualifizierte Fachkräfte aus Drittstaaten für den deutschen Arbeitsmarkt gewonnen werden können.

Konkret wird der Frage nachgegangen, welche Potenziale eine bessere Steuerung der Zuwanderung aus Drittstaaten für die Fachkräftesicherung in Deutschland bietet. Dabei ist Steuerung ausdrücklich nicht mit Begrenzung der Zuwanderung gleichzusetzen. Vielmehr geht es darum, passende Bewerber auszuwählen und diesen den Zugang so einfach wie möglich zu machen. Auch sollte eine gesteuerte Zuwanderung ein regelmäßiges Monitoring der verschiedenen Zugangswege umfassen, sodass bei besonders niedrigen oder hohen Zuwandererzahlen und Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt kurzfristig nachgesteuert werden kann. Eine solche Steuerung ist nur im Kontext der Erwerbs- und Bildungsmigration und nicht im Kontext der humanitären Zuwanderung, der Familienzusammenführung und der Freizügigkeit in der EU möglich. Daher beschränkt sich die folgende Betrachtung auch in weiten Teilen auf die Erwerbs- und Bildungsmigration.

IW-Analyse

Wido Geis / J. Michaelle Nintcheu / Sandra Vogel: Fachkräfte für Deutschland – Potenziale einer gesteuerten Zuwanderung

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