Die vielfältigen Bemühungen und Bestrebungen, durch eine Verbesserung der wirtschafts- und finanzpolitischen Regelungen in der Europäischen Union (EU) die Euro-Schuldenkrise zu beenden, haben gezeigt, dass nicht alle Mitgliedstaaten bereit waren, diese Maßnahmen mitzutragen. Ein prominentes Beispiel hierfür ist der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (VSKS) in der Wirtschafts- und Währungsunion, dessen dritter Teil den sogenannten Fiskalpakt regelt. Da das Vereinigte Königreich sich einer Regelung im Primärrecht der Union durch eine Vertragsänderung widersetzte (House of Commons, 2013, 25), unterzeichneten 25 von den damals 27 Mitgliedstaaten den VSKS als eigenständigen völkerrechtlichen Vertrag. Auch der Euro-Plus-Pakt, mit dem eine stärkere Koordinierung der Wirtschaftspolitik zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedstaaten erreicht werden soll, wurde außerhalb des Unionsrechts von 23 Ländern beschlossen. Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) wurde intergouvernemental im Rat zwischen den Vertretern der Regierungen der Eurostaaten vereinbart (Müller-Graff, 2012, 8). Der Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) wurde zwar auf der Grundlage einer Regelung im Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEU-Vertrag, Artikel 136, Abs. 1) geschaffen, jedoch ebenfalls nur von den Mitgliedstaaten der Eurozone und in Form eines eigenständigen völkerrechtlichen Vertrags (ebd.). Die EU hat damit auf das Instrument der differenzierten Integration zurückgegriffen, bei dem ein Integrationsschritt nicht von allen Mitgliedstaaten mitgegangen wird. Als wichtige Beispiele können in diesem Zusammenhang auch die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion genannt werden, an der Dänemark und das Vereinigte Königreich aufgrund einer vertraglichen Ausnahmeregelung nicht teilnehmen, und die Vereinbarungen über den Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen im Rahmen des Schengen-Abkommens, das 1985 als völkerrechtlicher Vertrag außerhalb des Primärrechts vereinbart wurde.

Differenzierte Integration als Abweichen von der „homogenen Integration aller Mitgliedstaaten“ (Müller-Graff, 2007, 129) ist jedoch weit vielfältiger. Ein erstes Indiz dafür ist das „babylonische Kommunikationsdurcheinander“ (ebd.), das sich auch in der Vielfalt der verwendeten Begriffe ausdrückt, seien sie nun Synonyme oder versuchten sie, unterschiedliche Ausprägungen der differenzierten Integration zu beschreiben. Eine häufig zitierte Arbeit von Stubb (1996, 285) listet allein 32 verschiedene englischsprachige sowie eine Reihe von französischen und deutschen Bezeichnungen zur Kategorisierung der differenzierten Integration auf. Der Autor spricht dort auch von der Gefahr einer semantischen Verstopfung (Stubb, 1996, 283).

Abgesehen von den unterschiedlichen Bezeichnungen ergeben sich eine Reihe von Fragen: Was ist differenzierte Integration, wie kann sie näher bestimmt werden und ist sie eine vergleichsweise neue Erscheinung? Welche Länder sind beteiligt, welche Konstellationen ergeben sich? Warum tritt die differenzierte Integration an die Stelle der einheitlichen Weiterentwicklung eines gemeinsamen rechtlichen Besitzstands (acquis communautaire) aller Mitgliedstaaten? Welche Motive stehen im Vordergrund? Im Folgenden wird diesen Fragen nachgegangen. Waren früher viele Arbeiten zur differenzierten Integration eher deskriptiv angelegt, so gibt es inzwischen auch analytische Arbeiten von Politologen und Soziologen, die hierbei berücksichtigt werden können.

IW policy paper

Berthold Busch: Differenzierte Integration als Modell für die Zukunft der Europäischen Union?

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11. Oktober 2017

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