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Die Krise im Euroraum hat Schwachstellen in der Architektur der Währungsunion aufgezeigt. Es zeigte sich, dass die gemeinsame Geldpolitik eine gemeinsame Bankenaufsicht ergänzend benötigt. Bankenkrisen und Rettungsaktionen auf Kosten der Steuerzahler waren letztlich die Folge. Neben Schwächen der nationalen Finanzaufsicht fehlten rechtliche Abwicklungsmöglichkeiten für Banken in Schieflage. Dies und eine fehlende Eigenkapitalunterlegung von Staatsanleihen führten dazu, dass in der Eurozone ein Risikoverbund aus Staaten und Banken entstand, in dem sich Staatsschuldenkrisen und Bankenkrisen gegenseitig verstärken. Eine Bankenunion als langfristiges Rahmenwerk zur Vervollständigung der europäischen Währungsunion scheint deshalb geboten.

Das Gutachten stellt die aktuellen Vorschläge und Beschlüsse zur Bankenunion zusammen und bewertet die drei Säulen der Bankenunion – Bankenaufsicht, Bankenabwicklung und gemeinsame Standards für die Einlagensicherung – aus ordnungsökonomischer Sicht. Ein besonderer Schwerpunkt liegt dabei auf der geplanten Ausgestaltung des Abwicklungsmechanismus und der Harmonisierung der nationalen Einlagensicherungssysteme und deren Konsequenzen für das Bankensystem in Deutschland. Die Konsequenzen auf die privaten Institutssicherungssysteme werden ebenfalls analysiert. Kritisch diskutiert werden die geplanten Ausnahmeregelungen bei einer Gläubigerbeteiligung, das vorgeschlagene Letztentscheidungsrecht der Europäischen Kommission bei der Bankenabwicklung sowie die fehlende Eigenkapitalunterlegung von europäischen Staatsanleihen.

Die Lastenverteilung bei einer Bankenabwicklung ist ebenfalls ein strittiger Punkt. Die Europäische Kommission favorisierte einen gemeinsamen europäischen Abwicklungsfonds, während Deutschland stattdessen ein Netzwerk aus nationalen Abwicklungsfonds vorzog. Beide Varianten werden einem alternativen Vorschlag des IW Köln gegenübergestellt. Bei diesem Modell wird verhindert, dass es automatisch zu einer Vergemeinschaftung von Kosten und Verlusten kommt. Auf ein ähnliches Modell haben sich die Finanzminister der EU geeinigt. Dabei soll ein Netzwerk aus nationalen Fonds graduell in einen europäischen Fonds überführt werden.

Die Umsetzung der Bankenunion wird auch vor dem Hintergrund noch bestehender Altlasten in den Bankbilanzen diskutiert. Dazu schlägt das IW Köln einen alternativen Zeitplan für die Umsetzung der drei Säulen vor, bei dem eine Überforderung der Bankenunion durch Altlasten in den Bankbilanzen vermieden wird. Dieser Vorschlag sieht eine Quarantänezeit für Banken vor, die sich bei der Bilanzprüfung nicht für die Bankenunion qualifizieren. Sie stehen demnach während dieser Zeit unter besonderer Beaufsichtigung der Europäischen Zentralbank (EZB) und sind verpflichtet, detaillierte Restrukturierungspläne vorzulegen. Wenn die EZB diese nicht genehmigt oder die Restrukturierungsziele nicht erreicht werden, sieht der IW­Vorschlag vor, dass die betreffenden Banken abgewickelt werden.

Das Gutachten empfiehlt weitere Nachbesserungen am bisherigen Konzept der Bankenunion. So sollte bei Bankenabwicklungen schon im Jahr 2014 eine belastbare Gläubigerbeteiligung festgeschrieben werden. Zudem ist die Bankenunion durch eine risikogerechte Eigenkapitalunterlegung von Staatsanleihen zu ergänzen. Banken wie auch ihre Eigner und Gläubiger müssen durch eine bessere Risikovorsorge robust genug sein, damit bei zukünftigen Bankenkrisen eine Belastung der Steuerzahler so weit wie möglich vermieden werden kann.

Gutachten für die Konrad-Adenauer-Stiftung

Markus Demary: Europäische Bankenunion – Stand der Umsetzung und Nachbesserungsbedarf

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Markus Demary: European Banking Union – Status of Implementation and the Need for Improvement

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