„RCEP ist ein weiterer Weckruf“

Der Schwerpunkt der Weltwirtschaft verschiebt sich allmählich nach Osten, zum Beispiel über das neue Freihandelsabkommen Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), das 15 asiatische-pazifische Länder vereint. IW-Direktor Michael Hüther spricht im Interview mit dem ICC Germany Magazin über die Folgen für Deutschland und die EU.

Die Asienstaaten umfassen heute 29 % des Welthandels, die EU 33 %. Wo stehen wir in zehn Jahren?

Asien wird sich immer weiter zu einem globalen Gravitationszentrum entwickeln. Die Wirtschaft entwickelt sich dort dynamisch. Das gilt nicht nur für China, sondern auch für die meisten ASEAN-Staaten, wie etwa Indonesien und Malaysia. Um im „Wettbewerb der Großen Mächte“ (Great Power Competition) zu bestehen, müssen die europäischen Staaten ihrerseits das Wachstumspotenzial stärken, zum Beispiel mit Blick auf digitale Infrastruktur und wachstumsförderliche Strukturreformen. Das europäische Aufbaupaket NextGenerationEU kann dafür ein wichtiger Baustein werden, wenn es konsequent für investive Projekte genutzt wird. Doch auch wenn die EU ihre Hausaufgaben macht, wird sie die Verschiebung der wirtschaftlichen Macht nach Asien nicht dauerhaft aufhalten können. Die Verschiebung findet bereits seit der Finanzkrise 2008 statt. Das neue Handelsabkommen RCEP, das Regional Comprehensive Economic Partnership, kann auch als Folge dieser neuen Marktdominanz Asiens interpretiert werden. In den USA fand der „Pivot to Asia“ schon unter der Obama-Administration statt. Für die EU und in Deutschland wird Asien immer wichtiger. Das zeigt sich darin, dass Berlin und Paris Strategien für den Umgang mit der indo-pazifischen Region entwickelt haben. Für Deutschland geht es dabei auch darum, die einseitige Ausrichtung auf China etwas zu reduzieren und das zukünftige Wachstumspotenzial anderer asiatischer Länder stärker in den Blick zu nehmen. RCEP war auch hier ein weiterer Weckruf.

Wie beurteilen Sie das neue Freihandelsabkommen RCEP?
 
RCEP stellt mit 15 Mitgliedstaaten, die etwa ein Drittel der globalen Wirtschaftsleistung und Weltbevölkerung ausmachen, die größte Freihandelszone der Welt. RCEP hat zwar in dem gerade erwähnten Kontext Signalcharakter und zwingt Europa dazu, die Asienstrategien zu fokussieren, zu konkretisieren und zu beschleunigen. Doch sollte RCEP in seinem handelspolitischen Gehalt auch nicht überbewertet werden. Die ASEAN-Staaten konsolidieren damit ihre zahlreichen bilateralen Abkommen mit den fünf Partnern Japan, Südkorea, Australien, Neuseeland und China. Zwischen diesen Staaten kommt es dabei aber nur begrenzt zu einer weiteren Handelsliberalisierung. Der durchschnittliche Zollsatz auf Handel betrug 2016 im RCEP-Raum etwa 1,6  %. Relevante Zollsenkungen finden zwischen Japan, Südkorea und China statt. Hier spielt eigentlich die Musik, da – gemessen am BIP der RCEP-Mitgliedstaaten – über 80  % der Wirtschaftsleistung in diesen Ländern stattfindet. Doch werden zwischen diesen Staaten nur etwa 80  % aller Zolllinien abgebaut. Die Senkung wird zudem sehr graduell stattfinden, teilweise über bis zu 20 Jahre gestreckt. Ein weiteres Manko ist, dass unter den aktuellen RCEP-Mitgliedern kein Land ein signifikantes Handelsdefizit aufweist, seitdem Indien die Vereinbarung verlassen hat. Mit Blick auf alle RCEP-Staaten ist die wohl größte Errungenschaft, dass die enorme Handelsbürokratie verringert wird, die mit den zahlreichen bilateralen Abkommen in der Region einhergeht. Der unübersichtliche Spaghetti-Topf, wie der Handelsökonom Jagdish Bhagwati das Regelungsdickicht bilateraler Abkommen einst bezeichnete, wird damit weitgehend abgeschafft. Eine wichtige Errungenschaft ist die Harmonisierung der Ursprungsregeln bei den bestehenden Verträgen. Die Vereinheitlichung der Vorschriften wird kleinen und mittelständischen Firmen in der Region helfen. Trotz geringer Zollsenkungen ist ein Ausbau bestehender regionaler Lieferketten zu erwarten.

Welche Chancen und Herausforderungen bietet das Abkommen für deutsche Unternehmen?

Grundsätzlich muss erst einmal festgehalten werden, dass die konkreten Auswirkungen zum aktuellen Zeitpunkt noch gar nicht abgeschätzt werden können. Dies liegt unter anderem in der hohen Komplexität des Abkommens begründet, in dem die Zölle nach unzähligen Produktgruppen unterteilt werden. Außerdem wissen wir zum heutigen Zeitpunkt noch nicht, wann das Abkommen in Kraft treten wird, da sich die Ratifizierung durch die teilnehmenden Staaten noch in die Länge ziehen könnte. Auch die Reduzierung der Zölle ist auf mehrere Jahre ausgelegt. Aus der deutschen Automobilindustrie sind die ersten Reaktionen jedoch vorsichtig optimistisch. Durch RCEP könnte es beispielsweise möglich werden chinesische Standorte als Exportbasen für ganz Südostasien zu nutzen, da die lokalen Zölle wegfallen. Exporteuren reicht künftig außerdem ein einziges Herkunftszertifikat, um mit allen RCEP-Mitgliedern handeln zu können. Multinationale Konzerne können damit ihre regionalen Wertschöpfungs- und Lieferketten im RCEP-Raum deutlich einfacher managen als bisher.

Ist RCEP vor allem ein Erfolg für China?

Zunächst ist RCEP nicht unter der Führung Chinas in Gang gekommen und abgeschlossen worden. Vielmehr haben die ASEAN-Staaten es vorangetrieben. Die chinesische Führung hat das nicht davon abgehalten, RCEP auch als ihren großen Erfolg zu feiern. Zudem hat Peking den Abschluss dazu genutzt, sich als „Liberalisierer“ darzustellen, obwohl es sein Wirtschaftssystem nicht grundlegend anpassen muss. Obwohl einige ASEAN-Staaten sowie Japan und Südkorea erhebliche politische Konflikte mit China haben, ist Peking mit dabei. Das hat damit zu tun, dass China eine so große wirtschaftliche Relevanz in der Region hat. Der Handel innerhalb Asiens gewinnt aber auch für China zunehmend an Bedeutung, während die Geschäfte mit Europa und den USA zuletzt zurückgingen. Gerade gegenüber den USA unter Donald Trump war die Beteiligung an RCEP für China zweifellos ein Erfolg. Denn Trump hatte sich ja aus TPP, der Trans Pacific Partnership, zurückgezogen, dem von Obama ursprünglich avisierten Handelsabkommen für die Region. TPP war eigentlich ohne China geplant und sollte den Einfluss der USA in der Region sichern helfen. Trump hat damit Präsident Xi Jinping die Wachstumsregion der Zukunft auf dem Silbertablett serviert. Ein geopolitischer Fehler, der seinesgleichen sucht.
Für China ist es ein weiterer Baustein auf dem Weg zur ökonomischen Vormachtstellung in der Welt. Es ist aber auch ein positives Zeichen dafür, dass ökonomische Handelsliberalisierung und Kooperation auch in Zeiten zunehmender geopolitischer Konflikte noch möglich sind. Gerade in Zeiten, wenn die Weltwirtschaft unter COVID-19 leidet, ist das RCEP ein Weckruf an uns, dass die Freihandelsidee lebt und neue Chancen entstehen können. Dennoch kann Europa durch Handelsumlenkungseffekte, die durch den neuen Mega-Deal entstehen, Handelsvolumen verlieren.

Ist das Investitionsabkommen zwischen der EU und China, auf das man sich im Dezember 2020 geeinigt hat, bereits Teil einer europäischen Antwort?

Bislang sind nur Grundzüge und wenige Details des CAI, des EU-China Comprehensive Agreement on Investment, bekannt. Wichtige Informationen sind noch nicht öffentlich; das Europäische Parlament muss erst noch zustimmen. Grundsätzlich gilt aber, dass der Umgang mit China eine große Herausforderung ist. Die EU muss sich immer fragen lassen, ob sie China gerade als Partner, Wettbewerber oder systemischen Rivalen sieht, wie sie es sich in ihrer China-Strategie vom März 2019 selbst vorgenommen hat. Beim CAI steht die Partnerschaft wohl im Vordergrund. Positiv ist sicherlich, dass der Marktzugang für Investoren in einigen Branchen wie der Finanzindustrie verbessert wird. Das macht es für europäische Firmen in China leichter zu agieren. Doch bei der Einhegung der zunehmenden chinesischen Wettbewerbsverzerrungen scheint das CAI nur einen kleinen Schritt zu gehen, bei dem zudem noch nicht klar ist, wie rechtssicher chinesische Zusagen in Sachen Staatsunternehmen und Subventionstransparenz wirklich sein werden. Es sind also allenfalls selektive Fortschritte, aber viele der bestehenden Herausforderungen bleiben. In puncto systemischer Rivalität ist vor allem das Timing des Abkommens zu kritisieren. Obwohl die chinesische Führung im Jahr 2020 mit eiserner Faust in Hongkong durchgegriffen hat und Menschenrechte auch in Xinjiang weiter mit Füßen tritt, attestiert die EU China auf globaler Ebene weiterhin Satisfaktionsfähigkeit. Schließlich stellt sich die Frage, ob nicht gemeinsam mit den USA mehr möglich gewesen wäre. Die Verkündung eines Abkommens mit China so kurz vor der Amtseinführung von Joe Biden wird auf der anderen Seite des Atlantiks oft als negatives Signal aufgefasst. Für China ist das Abkommen sicherlich ein symbolischer und politischer Gewinn. Es verstärkt das Bild einer EU-chinesischen Zusammenarbeit und könnte zu einer erschwerten transatlantischen Annäherung führen. Für die EU bedeutet das CAI einen erfolgreichen Geschäftsabschluss, für China ist es ein strategischer Gewinn.

Wie wird die neue US-Administration unter Präsident Biden auf China reagieren, wird die Hinwendung der USA zu Asien weiter zunehmen? 

China wird bei der Biden-Administration handelspolitisch oberste Priorität haben. Der Kurs gegenüber Peking dürfte sich aber in seiner Grundausrichtung nicht wesentlich ändern. Denn der kritische Blick auf das machtpolitisch aufstrebende China und auf die daraus resultierende Gefährdung der USVormachtstellung ist eines der wenigen Themen, bei denen in Washington Einigkeit über die Parteigrenzen hinweg besteht. Eine wichtige Frage wird sein, ob Biden die USA in das Folgeabkommen von TPP – also in CPTPP – hineinführen wird, um ökonomisch das Spielfeld nicht allein China mit RCEP zu überlassen. Die Demokraten sind zwar Handelsliberalisierungen gegenüber eher skeptisch, das spricht gegen diesen Schritt. Doch geostrategische Überlegungen würden den Beitritt zu einem auch inhaltlich im Sinne der USA erweiterten CPTPP eigentlich nahelegen. Motivieren könnte Biden auch die Tatsache, dass das Vereinigte Königreich nach Verlassen der EU vorhat, dem CPTPP zusammen mit den USA beizutreten.

Was bedeutet die Amtsübernahme Bidens für die transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen?

In Bezug auf China gibt es wichtige Gemeinsamkeiten zwischen der EU und den USA. Das gilt zwar weniger mit Blick auf den geostrategischen Konflikt. Aber bei den ökonomisch wichtigen Themen, also den zunehmenden chinesischen Wettbewerbsverzerrungen und eines forcierten Technologietransfers stehen EU und USA inhaltlich Seite an Seite. Das sollte sich auch politisch in einem stärkeren Schulterschluss zeigen. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob es unter Biden auch in den transatlantischen Handelsbeziehungen vorangehen kann. Die Verschärfung der Buy American-Klauseln als eine der ersten Amtshandlungen sind kein allzu gutes Vorzeichen. Dieser Schritt trägt wesentlich dazu bei, ein umfassendes Handelsabkommen wie TTIP, also dem Transatlantic Trade and Investment Partnership, weitgehend auszuschließen. Denn ohne einen besseren Zugang für EU-Firmen zum öffentlichen Beschaffungswesen der USA wird die EU nicht über die Öffnung ihres Agrarmarktes verhandeln, was aber der US-Kongress wohl auch weiterhin zur Voraussetzung für ein Handelsabkommen machen dürfte. Vielleicht sind kleinere Deals im regulatorischen Bereich möglich. Wichtig wäre aber auch, bestehende Konflikte auszuräumen, etwa über die fragwürdigen Stahlzölle der USA, über die gegenseitigen unerlaubten Flugzeugsubventionen und über die Einführung von Digitalsteuern. Hier dürfte unter Biden deutlich mehr möglich sein als unter Trump.

Für Europa wichtige Themen wie Arbeitsschutz, Schutz von Menschenrechten und Klimaschutz sind in RCEP nicht enthalten. 

Das Fehlen bindender Verpflichtungen Chinas zur Abschaffung von Zwangsarbeit könnte bei der Ratifizierung des CAI in Europa zu einem Stolperstein werden. Gerade das Europäische Parlament hat sich dazu sehr kritisch geäußert. Doch auch bei den eigentlich dringend nötigen Handelsabkommen der EU mit wichtigen ASEAN-Staaten wie Indonesien, Malaysia und Thailand sind Standards zu Nachhaltigkeit und Menschenrechten ein Thema, die wesentlich mit dazu beigetragen haben, einen Abschluss zu verhindern. Auch die zielführende Strategie der EU, mit ASEAN insgesamt ein bi-regionales Abkommen zu schließen, ist daran gescheitert. Das Dienstleistungskapitel beim RCEP geht kaum über die WTO-Standards hinaus. Das Abkommen lässt damit nicht nur die erwähnten wichtigen Bereiche wie den Klima- und Arbeitsschutz, sondern auch das heikle Thema der geistigen Eigentumsrechte weitgehend offen. Die EU muss sich fragen, was die richtige Balance zwischen dem Anspruch, in der asiatischen Region geoökonomisch eine größere Rolle zu spielen, und ihren wertorientierten Ansprüchen ist. Letztere haben in jüngerer Vergangenheit ein immer größeres Gewicht erhalten. Wenn das CAI in seiner derzeitigen Form abgeschlossen wird, könnte das einerseits durchaus das Vertrauen in unserer transatlantischen Beziehung untergraben und andererseits die Glaubwürdigkeit der EU als normative Kraft in internationalen Handelsbeziehungen in Frage stellen.

Der politische Druck auf eine Renationalisierung der Lieferketten nimmt zu, durch Corona, aber auch die USA und China. Was bedeutet dies für global tätige Unternehmen?

Die Gestaltung von internationalen Wertschöpfungsketten ist in erster Linie Aufgabe der Unternehmen und nicht der Politik. Trotz der massiven Beeinträchtigungen durch die Corona-Krise haben die Lieferketten in sehr weiten Teilen erstaunlich schnell wieder funktioniert. Doch wenn die Politik ernst macht und die Corona-Krise als Vorwand für eine neue Form protektionistischer Industriepolitik nutzen sollte, wird es für viele international tätige Unternehmen schwerer werden. Die erwähnten Buy American-Vorschriften Bidens sind nur ein Beispiel. Die Dual-Circulation-Strategie Chinas ist noch viel grundsätzlicher angelegt und zielt im inneren Kreislauf letztlich auf Importsubstitution. Auch die chinesische Strategie Made-in-China-2025 hat eine ähnliche Zielrichtung. China will sich unabhängiger vom Ausland machen, aber gleichzeitig die Abhängigkeit westlicher Firmen von seinem Markt ausbauen. Das sollte uns noch viel mehr Sorgen machen als das Vorgehen Bidens. Wenn China dieses Konzept wirklich umsetzt, dürfte es immer schwerer werden, den chinesischen Markt über Exporte zu bedienen.

Hier geht es zum Interview.