Neuverschuldung: Fehlt hier das Geld?

Das Grundgesetz verbietet Bund und Ländern weitgehend, neue Schulden aufzunehmen. Ist das sinnvoll? Ein Streitgespräch mit IW-Direktor Michael Hüther, Jens Südekum, Professor für internationale Volkswirtschaft an der Universität Düsseldorf, Clemens Fuest, Präsident des Ifo-Instituts, Wolfgang Schmidt, Staatssekretär im Finanzministerium, und Katja Rietzler, Leiterin des Referats Finanzpolitik am IMK-Institut.

Es klingt wie eine gute Idee: Der Staat gibt nur so viel Geld aus, wie er einnimmt. Vor zehn Jahren wurde dieses Prinzip ins Grundgesetz geschrieben. Doch nun läuft der Angriff auf die Schuldenbremse: Die Grünen stellen sie offen infrage, Teile der SPD ebenfalls, und selbst in der Union werden Zweifel an der Regel geäußert. Muss die Schuldenbremse also weg? Oder brauchen wir sie mehr denn je? Die ZEIT hat angesichts der Vorstellung des neuen Bundeshaushalts die führenden Ökonomen des Landes und den zuständigen Staatssekretär im Finanzministerium zum Gespräch gebeten.

Herr Hüther, als die Schuldenbremse eingeführt wurde, haben Sie das als "Signal für die Handlungsfähigkeit des Staates" begrüßt. Heute sagen Sie: Die Regelung ist "ökonomisch fragwürdig". Woher der Sinneswandel?

Michael Huether: Das waren damals andere Zeiten. Wir hatten gerade den Höhepunkt der Finanzkrise hinter uns, der Staatshaushalt war stark im Minus, die Schulden stiegen. Heute ist die Krise vorbei, die Schuldenquote sinkt, zugleich investiert der Staat zu wenig. Daraus muss man Konsequenzen ziehen, zumal wenn die Zinsen so niedrig sind wie derzeit.

Ist die Schuldenbremse ökonomisch fragwürdig, Herr Fuest?

Clemens Fuest: Die Schuldenbremse hindert den Staat derzeit nicht daran zu investieren. Die staatlichen Investitionsausgaben steigen bereits, und wir haben einen Überschuss von 50 Milliarden Euro im Staatshaushalt. Die Politik könnte also noch viel mehr investieren. Wenn sie das nicht tut, dann liegt das nicht an der Schuldenbremse.

Sondern?

Fuest: An den Widerständen in der Bevölkerung zum Beispiel. Viele Menschen wehren sich gegen Stromtrassen, neue Straßen und Bahnstrecken oder Flughäfen. Man denke nur an Stuttgart 21.

Huether: Einspruch! Die 50 Milliarden sind die Summe aller Überschüsse von Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherung. Das sagt nichts über die Verteilung aus. Wir haben in Nordrhein-Westfalen jede Menge Kommunen, in denen dringend investiert werden müsste und nicht genug Geld da ist. Und der Bund dürfte laut Schuldenbremse derzeit gerade eine Milliarde Euro für Investitionskredite aufnehmen.

Katja Rietzler: Das Problem dürfte sich noch verschärfen, wenn die Konjunktur nicht mehr so gut läuft. Dann wird die Schuldenbremse endgültig zur Investitionsbremse. Das wäre fatal, denn wir stehen vor gewaltigen Herausforderungen. Die Modernisierung der öffentlichen Infrastruktur, die Gestaltung der Digitalisierung, der Kampf gegen den Klimawandel – das alles wird enorme Summen verschlingen. Das muss unabhängig von der Konjunktur finanziert werden.

Jens Südekum: Man muss sich das so vorstellen: Da liegen 50-Euro-Scheine auf dem Bürgersteig, und wir heben sie nicht auf.

Wie meinen Sie das?

Südekum: Es gibt im Moment auf der Welt sehr viele Leute, die ihr Geld unbedingt in deutschen Staatsanleihen anlegen wollen, weil es da sicher ist. Sie sind sogar bereit, dafür etwas zu bezahlen. Die Folge: Wenn der Bund sich heute einen Euro leiht, muss er den Geldgebern in zehn Jahren nach Abzug der Inflation weniger als 90 Cent zurückerstatten. Weshalb sollten wir dieses Angebot nicht annehmen?

Herr Schmidt, Sie sind Staatssekretär im Bundesfinanzministerium. Warum heben Sie die Scheine nicht auf?

Wolfgang Schmidt: Weil es ein Grundgesetz gibt, und da steht drin, dass die staatliche Schuldenaufnahme begrenzt wird. Jetzt kann man sagen, das finden wir nicht gut. Ich persönlich bin aber skeptisch, dass es derzeit wirklich einen gesellschaftlichen und politischen Konsens für die Aufhebung der Schuldenregel gibt. Dazu wäre eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat nötig.

Was Herr Hüther und Frau Rietzler sagen, ist naiv?

Schmidt: Nein. Ich glaube nur, dass die politische und gesellschaftliche Debatte der ökonomischen Erkenntnis möglicherweise hinterherhinkt.

Warum ist das so?

Schmidt: Wir müssen uns doch einmal anschauen, woher wir kommen. Die Zinsen waren ja nicht immer so niedrig. In Hamburg – meiner Heimatstadt – haben wir früher locker zehn Prozent des Staatshaushalts für Zinszahlungen ausgegeben. Da fehlt dann das Geld für Zukunftsinvestitionen. Aus dieser Logik heraus hat man gesagt: So geht das nicht weiter.

Südekum: Ich glaube, das ist ein wichtiger Gedanke. Die Siebziger- und Achtzigerjahre waren geprägt von der Erfahrung, dass der Staat nicht mit Geld umgehen kann. Die meisten Ökonomen waren deshalb der Meinung, dass den Politikern die Hände gebunden werden müssten, weil sie sonst die Zinsen und die Inflation in die Höhe treiben. Sie erinnern sich vielleicht: Noch als die Schulden während der Finanzkrise stiegen, hat Thilo Sarrazin gesagt, er gebe sein Wirtschaftsdiplom zurück, wenn nicht innerhalb von zehn Jahren die Inflation komme. Das war vor fast sieben Jahren, es gibt immer noch keine Inflation.

Warum?

Südekum: Es hat wahrscheinlich etwas mit einer veränderten Funktionsweise unserer Volkswirtschaften zu tun. Früher war es so: Die privaten Haushalte haben gespart, und die Unternehmen haben sich dieses Geld geliehen, um damit ihre Investitionen zu finanzieren. Ungefähr seit der Jahrtausendwende sparen aber auch die Unternehmen, womöglich weil man in einer modernen Wissensgesellschaft keine gigantischen Maschinenparks mehr braucht. Es wird also insgesamt zu viel gespart und zu wenig ausgegeben. Deshalb sage ich: Der Staat soll sich das überschüssige Geld leihen und damit investieren. In Bildung, Infrastruktur, Klimaschutz. Die Schuldenbremse verhindert das. Sie passt nicht mehr in die Zeit.

Weshalb ist sie dann so populär?

Huether: Ist sie das? Wenn ich mit Abgeordneten im Bundestag spreche, dann habe ich schon den Eindruck, dass die Dinge in Bewegung geraten sind. Die Leute haben ja auch das Gefühl, dass sie sich eingemauert haben. Die Union zum Beispiel sagt: Wir wollen keine Steuererhöhung, wir wollen aber auch keine Verschuldung. Da bleibt ehrlich gesagt an politischem Gestaltungsspielraum nicht viel übrig – das können wir uns in diesen Zeiten nicht leisten.

Schmidt: Trotzdem wage ich die Prognose, dass es in näherer Zukunft nicht die nötige Zweidrittelmehrheit im Bundestag für eine Reform der Schuldenbremse geben wird. Mir scheint der Gedanke, dass seriös zu wirtschaften heißt, keine Schulden zu machen, doch sehr tief in der DNA der Deutschen verankert zu sein.

Rietzler: Es hat aus meiner Sicht nichts mit Seriosität zu tun, den Kampf gegen den Klimawandel aus den Mitteln des Bundeshaushalts im Jahr 2019 finanzieren zu wollen. Wenn wir die Erderwärmung stoppen, dann profitieren davon vor allem die kommenden Generationen. Deshalb ist es vollkommen legitim, sie über höhere Schulden an den Kosten zu beteiligen.

Die Befürworter der Schuldenbremse würden einwenden: Das widerspricht der Generationengerechtigkeit.

Rietzler: Das ist ein vollkommen verkürztes Verständnis dieses Begriffs. Was nützt es unseren Kindern und Enkeln, wenn sie zwar keine Schulden tragen müssen, dafür aber der Planet nicht mehr bewohnbar ist? Das Problem an der Debatte ist: Wir schauen nur auf die Schulden, nicht aber auf das, was damit finanziert wird. Wenn ein Privathaushalt einen Kredit aufnimmt, um ein Eigenheim zu finanzieren, würden wir dann sagen: Das ist aber unseriös? Wahrscheinlich nicht.

Südekum: Wenn es stimmt, dass Schulden immer auf Kosten der künftigen Generationen gehen, dann müssten eigentlich die Jungen für die Schuldenbremse sein und die Alten dagegen. Es ist aber umgekehrt. Nach meiner Wahrnehmung sagen vor allem jüngere Menschen, auch jüngere Ökonomen und Ökonominnen: Schafft endlich diese Schuldenbremse ab. Sie ist eben auch ein Symbol: Sie steht dafür, dass wir die Herausforderungen der Zukunft wie den Klimawandel nicht so ernst nehmen. Dabei wäre eine grüne Null – also die Rückführung der Treibhausgas-Emissionen – viel wichtiger als eine schwarze Null.

Fuest: Ich denke, wir Ökonomen haben auch unseren Anteil daran, dass die Debatte so verfahren ist. Wir haben in den Neunzigerjahren alle gepredigt: Die Schulden erdrücken uns. Das war auch richtig. Dann hat die Politik daraus die Konsequenzen gezogen, und jetzt verlangen viele Ökonomen höhere Schulden. Das ist nicht ganz leicht zu vermitteln.

Der Wirtschaftswissenschaftler John Maynard Keynes hat einmal gesagt: Wenn sich die Fakten ändern, ändere ich meine Meinung.

Fuest: Die Frage ist: Handelt es sich um eine strukturelle Änderung? Ich warne davor, gleich ein neues Zeitalter auszurufen. Es stimmt schon: Die Zinsen sind niedrig, aber vielleicht ist das in einigen Jahren schon wieder ganz anders. Es wäre gefährlich, jetzt alle Verschuldungsgrenzen über Bord zu werfen. Und wenn ich mir anschaue, wie viel derzeit in Deutschland für teure, aber oft nicht zielgenaue Sozialprogramme ausgegeben wird, dann habe ich Zweifel, dass mehr finanzielle Spielräume vernünftig genutzt würden.

Warum muss ich mich als Bürger überhaupt dafür interessieren, ob die Schuldenbremse im Grundgesetz steht oder nicht?

Huether: Weil es jenseits ökonomischer Spitzfindigkeiten um die Frage geht, wer beim Thema Geld eigentlich das Sagen hat. Die Budgethoheit des Parlaments ist ein elementarer Bestandteil der Demokratie. Indem man das Verbot der Schuldenaufnahme in die Verfassung schreibt, entzieht man eine wichtige Stellgröße der Staatsfinanzierung weitgehend dem laufenden politischen Diskurs. Das halte ich für problematisch.

Fuest: Mit diesem Argument könnte man Verfassungsregeln ganz allgemein infrage stellen. Wollen wir das wirklich? Stellen Sie sich vor, Sie sind Vorstand in einem Unternehmen. Wenn Sie mehr als eine bestimmte Summe investieren wollen, müssen Sie den Aufsichtsrat um Erlaubnis bitten. Das finden Sie natürlich lästig, weil Sie davon überzeugt sind, dass Sie am allerbesten wissen, was zu tun ist. Aber für das Unternehmen ist es vielleicht nicht schlecht, dass es diese Art der Kontrolle gibt. Da muss man abwägen.

Huether: Ich bin Mitglied in Aufsichtsräten. Der Vergleich hinkt. Mit einem Aufsichtsrat können Sie diskutieren, Sie können versuchen, ihn mit guten Argumenten für die Investition zu gewinnen. Es geht um eine gemeinsame Verantwortung. Mit der Schuldenbremse kann man nicht diskutieren.

Südekum: Die Frage ist, wo wir die Grenze ziehen. Es gibt Dinge, die gehören in die Verfassung: das Rechtsstaatsprinzip, das Demokratieprinzip. Die Höhe der Staatsschulden gehört da nicht hinein. Das ist Politik, da muss die Gesellschaft auch jedes Jahr neu drüber streiten können.

Schmidt: Da stimme ich zu. Ich nehme allerdings wahr, dass auch die Schuldenbremse dazu beigetragen hat, dass wir in der Politik wieder über diese Prioritäten streiten. Wenn wir in der Vergangenheit vor der Frage standen: "Sollen die Steuern gesenkt oder der Sozialstaat gestärkt werden?", dann haben wir im Zweifel beides gemacht – schuldenfinanziert. Jetzt müssen wir eine Entscheidung treffen und diese begründen. Ich glaube, es war schon ganz gut, dass es diesen Zwang zur Priorisierung gab.

Rietzler: Mich überzeugt das nicht. Das Grundgesetz schützt die Politik nicht davor, falsche Prioritäten zu setzen. Sozialausgaben wie die Mütterrente wurden trotz Schuldenbremse verabschiedet. Die Probleme finanzschwacher Kommunen – die eigentliche Ursache für den Investitionsrückstand – sind nur teilweise angegangen worden.

Schmidt: Dann versuche ich es mit einem konkreten Beispiel: Während der letzten schwarz-gelben Koalition wollte die FDP unbedingt die Steuern senken. Sie ist aber an Wolfgang Schäuble abgeprallt, weil der sagen konnte: Das Geld dafür ist wegen der Schuldenbremse nicht da.

Sie verhindert, dass der Staat sich durch Steuersenkungen ruiniert?

Huether: Niedrigere Steuern sind ja nicht per se schlecht. Mit Blick auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und die gestiegene Belastung der Bürger ist es derzeit durchaus dringend, die Steuern zu senken.

Fuest: Ich würde das Argument nicht einfach so vom Tisch wischen. Man muss nur einmal in die USA schauen. Donald Trump hat dort die Schulden erhöht, um Steuern massiv zu senken. Das ist eine Strategie, um die Staatsausgaben dauerhaft niedrig zu halten – immer mehr Geld wird für den Schuldendienst gebraucht. Ohne Schuldenschranke wäre das auch in Deutschland denkbar.

Huether: Man kann die amerikanische Debatte nicht auf Deutschland übertragen, wir haben hier ein anderes Staatsverständnis. Ich bin auch nicht dafür, die Schuldenbremse komplett abzuschaffen. Wir könnten beispielsweise sagen: Es gibt den normalen Staatshaushalt, dort müssen den Ausgaben entsprechende Steuereinnahmen entgegenstehen. Daneben haben wir aber noch einen Investitionshaushalt, der darf auch über Schulden finanziert werden. Der Staat könnte dafür beispielsweise eine eigene Investitionsgesellschaft gründen. Das lässt das Grundgesetz sogar zu, weil die Kredite einer solchen Gesellschaft nicht auf die Staatsschuld angerechnet würden.

Wäre das sinnvoll?

Rietzler: Es ist schon ein bisschen absurd: Erst wenden wir sehr viel politische Energie auf, um die Schuldenbremse ins Grundgesetz zu bekommen, dann überlegen wir uns, wie wir sie mithilfe von Sonderhaushalten umgehen können. Das sorgt nicht unbedingt für mehr Transparenz. Ich würde es für sinnvoller halten, wenn wir explizit festschreiben, dass der Staat in Höhe seiner Investitionen Kredite aufnehmen darf. Aber wenn es dafür keine verfassungsändernde Mehrheit gibt, sollten alle Spielräume ausgenutzt werden.

Fuest: Die Gefahr besteht darin, dass dann Investitionen in diese Gesellschaft verlagert werden und das Geld im normalen Staatshaushalt in öffentlichen Konsum fließt. Dann hätten wir mehr Schulden, aber nicht mehr Investitionen. Deshalb bin ich skeptisch.

Herr Schmidt, würden Sie das machen?

Schmidt: Ich formuliere es einmal so: Ich bin froh, dass es Ökonominnen und Ökonomen gibt, die diese Debatte führen.

Das klingt sehr vorsichtig. Wenn selbst eher konservative Ökonomen die Reform der Schuldenbremse fordern, warum hält die SPD daran fest?

Schmidt: Es ist ja nicht die SPD, die daran festhält.

Aber der SPD-Finanzminister.

Schmidt: Der muss sich an Recht und Gesetz halten. Wir dürfen auch nicht vergessen: Wenn wir jetzt zehn Milliarden Euro mehr für Investitionen hätten, könnten wir die wahrscheinlich gar nicht ausgeben. Wir haben enorme Engpässe in der Bauwirtschaft und in den Planungsbehörden. Kurzfristpolitik funktioniert bei Investitionen nicht. Wir müssen die Ausgaben über einen längeren Zeitraum hinweg auf einem hohen Niveau halten und dann weiter steigern. Dann rechnet es sich auch für die Bauunternehmen, mehr Leute einzustellen und neue Maschinen anzuschaffen. Im Moment halten die sich trotz guter Geschäftslage damit zurück. Ihnen steckt offenbar noch der gewaltige Auftragseinbruch nach dem Ende des Wiedervereinigungsbooms in den Knochen. Sie trauen dem Frieden nicht.

Huether: Hier kommt ein konkreter Vorschlag. Es gibt ja bereits ein langfristig angelegtes Investitionsprogramm: den Bundesverkehrswegeplan.

Dort ist festgelegt, welche Straßen aus- oder neu gebaut werden – und zwar bis 2030.

Huether: Er deckt bislang vor allem Straßen und Schienen ab, schon die Flughäfen sind nicht berücksichtigt. Wie wäre es, wenn wir daraus einen echten mehrjährigen Bundesinfrastrukturplan machten. Wir nehmen die Stromtrassen mit hinein, Ladestationen für elektrische Autos, Wasserstofftankstellen und das Breitbandnetz. Dann schauen wir, wie wir das beim gegenwärtigen Zinsniveau ökonomisch angemessen finanziert bekommen.

Rietzler: Es gibt noch ein weiteres Problem: Wir hatten vor ein paar Jahren eine Schuldenquote von 80 Prozent der Wirtschaftsleistung, inzwischen sind wir bei unter 60 Prozent, und wenn es so weitergeht, bewegen wir uns nach unseren Prognosen in den nächsten Jahren auf zehn Prozent zu. Das bedeutet: Der Bund und die Länder geben immer weniger Staatsanleihen heraus. Für die Stabilität des Finanzsystems sind diese Anleihen aber von zentraler Bedeutung, weil Banken und Versicherungen sichere Finanzprodukte für die Geldanlage benötigen.

Uns gehen die Schulden aus?

Rietzler: Ja.

Fuest: Deshalb müssen wir aber die Schuldenbremse nicht abschaffen. Wir haben im Ifo-Institut vorgeschlagen, einen öffentlichen Fonds zu gründen. Dieser Fonds würde sich über die Ausgabe von Anleihen Geld borgen – und dieses Geld dann in Aktien investieren. Weil der Bund sich sehr günstig verschulden kann, würde er mit einer sehr hohen Wahrscheinlichkeit Gewinne erzielen. Die würden dann an die Bürger ausgeschüttet.

Über wie viel Geld sprechen wir da?

Fuest: Das hängt natürlich von vielen Faktoren ab. Nach unseren Berechnungen könnten für jeden Bürger bei Eintritt ins Rentenalter bis zu 30.000 Euro zusammenkommen, wenn der Bund Jahr für Jahr Geldmittel im Wert von einem halben Prozent der jährlichen Wirtschaftsleistung anlegt.

Rietzler: Ich halte das nicht für eine gute Idee. So etwas machen normalerweise Länder wie Norwegen mit ihren Überschüssen aus dem Rohstoffhandel. Es wäre widersprüchlich, wenn wir es uns nicht erlauben würden, Schulden für Investitionen und die Infrastruktur aufzunehmen – aber auf Kredit Aktien kaufen.

Fuest: Unsere gute Bonität ist unser Öl. Die Leute wollen ihr Geld in deutschen Staatspapieren anlegen, obwohl es praktisch keine Zinsen mehr gibt oder der Zinssatz sogar negativ ist. Warum sollten wir uns das nicht zunutze machen?

Südekum: Ich sehe da keinen Widerspruch. Wir sollten natürlich zuerst in die Infrastruktur investieren, aber daneben halte ich den Staatsfonds durchaus für sinnvoll. Er würde nämlich auch ein anderes Problem lösen. Die Digitalisierung wird dazu führen, dass die Gewinne der Unternehmen tendenziell stärker steigen als die Löhne der Arbeitnehmer. Normalerweise würde der Staat diese Zusatzgewinne besteuern, damit der Graben zwischen Arm und Reich nicht immer größer wird. Die Digitalkonzerne sind aber sehr gut darin, Steuern zu vermeiden. Mit dem Staatsfonds würde einfach ein Teil der Gewinne in die öffentlichen Kassen umgeleitet. Wenn man Google nicht besteuern kann, kann man sich an Google beteiligen.

Wäre das etwas für die zweite Hälfte der Legislaturperiode, Herr Schmidt?

Schmidt: Da würde man uns wahrscheinlich vorwerfen, wir würden tricksen, um mehr Schulden aufnehmen zu können. Im Ernst: Das ist schon ein interessanter Vorschlag – ebenso wie die Ideen zu den Investitionen. Wir bleiben dazu im Gespräch.

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