Rettet den Strommarkt!

Mit der Energiewende drohen Markt und Wettbewerb aus der Stromversorgung zu verschwinden, schreibt IW-Energieökonom Hubertus Bardt in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung. Um die Herausforderungen der Energiewende bewältigen zu können, muss der Wettbewerb aber aufrechterhalten werden. Denn ohne den Markt wird es richtig teuer.

Mehr als ein halbes Jahrhundert gab es in der Stromversorgung keine privaten Unternehmen, keinen Wettbewerb und keine Möglichkeiten für Kunden, den Anbieter zu wechseln. Stattdessen gab es Staatsunternehmen, Monopole und Versorgungsgebiete. Es gab keine Börse für Strom und keine freien Preise. Wer Strom brauchte, bekam ihn von seinem Regionalversorger. Bei dem lagen Stromerzeugung, Verteilung und Vertrieb in einer Hand. Selbst wenn Wettbewerb erlaubt gewesen wäre, hätte man keinen Strom von einem gebietsfremden Anbieter bekommen können.

Wettbewerbspreise gibt es in so einem Monopolregime natürlich nicht. Um zu verhindern, dass jeder beliebige Preis verlangt werden konnte und gezahlt werden musste, gab es eine Preisregulierung. Diese sogenannte Cost-Plus-Regulierung baute auf den anfallenden Kosten auf. Das heißt, dass sich der Preis des Stroms aus den Kosten von Erzeugung, Verteilung und Vertrieb sowie einem Aufschlag als Verzinsung zusammensetzte. Anreize zur Wirtschaftlichkeit gab es dabei kaum. Im Gegenteil: Je höher die Kosten waren, desto höher war auch die Verzinsung und der Preis des Stroms. Für die Versorger bestand geradezu ein Anreiz, die Kosten in die Höhe zu treiben. Anstrengungen zur Kostensenkung und für ein effizienteres und damit preiswerteres Stromangebot wurden nicht belohnt. Ohne Markt und Wettbewerb wird die Stromversorgung ineffizient und unnötig teuer. Um dies zu beenden und den europäischen Binnenmarkt auch auf dem Strommarkt zu verwirklichen, kam es Ende der neunziger Jahre zu einer grundlegenden Marktöffnung. Treiber der Entwicklung war vor allem die Europäische Union. Richtig wäre sie aber auch im nationalen Kontext gewesen.

Um die Stromkunden von einem wettbewerblichen Strommarkt profitieren zu lassen, wurden die alten Monopolstrukturen gründlich verändert. Unternehmen wurden privatisiert und modernisiert. Jeder Stromanbieter darf überall nach Kunden suchen. Umgekehrt dürfen sich die Kunden aus der großen Anzahl der Anbieter den günstigsten auswählen. Strom wird an der Börse gehandelt, der Markt wird damit transparenter. Netze wurden von Erzeugung und Vertrieb getrennt, so dass auch der Engpassfaktor Netz den Wettbewerb nicht behindern kann. Fairen Netzzugang überwacht die dafür eingerichtete Regulierungsbehörde.

Für die Kunden war Liberalisierung und Privatisierung ein Erfolg. Über die Jahre hinweg ist der Strompreis ohne Steuern und Abgaben etwa so schnell gestiegen wie die allgemeine Inflationsrate. Für die Industriekunden kam es nach der Marktöffnung erst einmal zu erheblichen Preissenkungen. Erst durch die Eingriffe des Staates, insbesondere durch die Stromsteuer und das Erneuerbare-Energien-Gesetz stiegen die Stromkosten von Privathaushalten und Industrieunternehmen deutlich schneller an.

Zwar gab es auf anderen liberalisierten Märkten ebenfalls klare Preissenkungen. Insbesondere in der Telekommunikation sind die Preise in die Tiefe gegangen. Dies ist aber neben der Marktöffnung auch auf technische Entwicklungen zurückzuführen, die man im Strommarkt nicht gehabt hat. Aber während Öl, Gas und Kohle immer teurer geworden sind und auch Kraftwerksneubauten immer mehr Geld beansprucht haben, wurde der Preis für Strom zumindest auf einem relativ moderaten Pfad gehalten.

In einem Wettbewerbsmarkt ist jeder Anbieter daran interessiert, seine Kosten zu senken. Dies gilt ganz besonders für ein Produkt wie Strom, das an den Börsen gehandelt wird und keine weitere Differenzierung beinhaltet. Zum benötigten Zeitpunkt ist eine Kilowattstunde Strom gleich einer Kilowattstunde Strom – von wem sie auch kommt. Der Preis wird damit zu einem ganz entscheidenden Kriterium auf dem Strommarkt. Der Börsenkurs soll genau dem Kraftwerk entsprechen, das gerade noch gebraucht wird, um die Nachfrage zu befriedigen. Wer mit seinen Kraftwerken günstiger produziert, verdient Geld. Wer zu teuer ist, kann seinen Strom nicht verbrauchen. Wenn es keine unlauteren impliziten oder expliziten Absprachen gibt – und das verhindern die Wettbewerbsbehörden – hat jedes Unternehmen ein Interesse daran, die Kosten so weit wie möglich zu senken. Bei Kraftwerken, die für 40 Jahre gebaut werden und deren wichtigster Kostenfaktor im Betrieb die Brennstoffkosten sind, fallen Einsparungen natürlich nicht leicht. Aber ohne den Wettbewerbsdruck würde niemand Kostensenkungspotenziale heben. Ganz unabhängig davon, ob man den Strompreis als angemessen oder als zu hoch bewertet: Ohne die Marktöffnung wäre Strom deutlich teurer.

Heute herrscht im Stromsektor jedoch noch immer eher zu wenig als zu viel Markt. Schon der Prozess der Marktöffnung in Deutschland ging langsam voran. Vor allem die Art der Sicherung des freien Netzzugangs war lange umstritten. Erst nach Intervention der Europäischen Union wurde die Verantwortung für die Netzregulierung der Bundesnetzagentur übertragen. Gleichzeitig fand eine weitgehende Trennung von Produktion, Netz und Vertrieb statt. So sollte sichergestellt werden, dass niemand Konkurrenten diskriminieren und sich so einen unangemessenen Marktvorteil verschaffen kann. Zuletzt haben sich die größten privaten Versorger von ihren Stromtransportnetzen getrennt und Kraftwerkskapazitäten verringert. Damit sinkt auch der immer wieder kritisierte Marktanteil der größten Versorger weiter. Der Trend geht langsam, aber kontinuierlich hin zu mehr Wettbewerb. Um diese Entwicklung zu stützen und die Ausnutzung von Marktmacht zu verhindern, schaut das Bundeskartellamt weiterhin wachsam auf die Strukturen am deutschen Strommarkt.

Aber spätestens an den europäischen Grenzen sieht es mit dem Wettbewerb nicht mehr so gut aus. Das liegt zum einen an fehlenden technischen Voraussetzungen. So müssen die Grenzübergangsstellen für den internationalen Stromtransport weiter ausgebaut werden. Viel wichtiger sind aber die institutionellen Schranken. Auf formaler Ebene sind die Märkte in Europa zwar weitgehend geöffnet. In praktisch allen Ländern dürften die Kunden – Haushalte und Industrieverbraucher – ihre Anbieter frei wählen. Ein wirklich freier Markt hat sich vielfach aber noch nicht entwickelt.

In zwei Dritteln der Länder gibt es immer noch Kontrollen für die Endkundenpreise von Strom. Derartige Preisregulierungen passen nicht zu einem funktionierenden Markt. Und Wettbewerb gibt es vielfach auch nicht. So kommen die großen Anbieter mit einem staatlichen Fast-Monopolisten an der Spitze auf einen Marktanteil von 99 Prozent. Von Wettbewerb auf dem Strommarkt kann dort – ganz anders als in Deutschland – keine Rede sein.

Der fehlende Wettbewerb in Europa wirkt sich negativ auf Deutschland aus. Zum einen ist es für deutsche und andere internationale Anbieter kaum möglich, in diese Monopolmärkte einzutreten. Umgekehrt können die Monopolisten aber international auf Einkaufstour gehen und fremde Märkte erobern. Fairer Wettbewerb sieht anders aus. Gleichzeitig wird das Monopol genutzt, um industrielle Verbraucher mit besonders günstigem Strom zu versorgen – zu Lasten der energieintensiven Industrie in Deutschland. Auch hier sind erhebliche Wettbewerbsverzerrungen entstanden, die mit Marktergebnissen nichts zu tun haben. Nur ein wirklicher europäischer Binnenmarkt für Strom wird hier Abhilfe schaffen. Mehr Markt und Wettbewerb sind nötig.

Der wettbewerbliche Strommarkt ist in Deutschland weit fortgeschritten und steckt in Europa noch in den Kinderschuhen, da droht von anderer Seite Ungemach. Denn ausgerechnet die deutsche "Energiewende" stellt den Strommarkt grundlegend in Frage. Immer mehr staatliche Intervention und immer weniger Wettbewerb, immer mehr Subventionen und immer weniger freie Preisbildung sind die Trends der vergangenen Monate. Wenn es tatsächlich zu einer Energiewende und einem Marktanteil von 80 Prozent und mehr für die erneuerbaren Energien kommen soll, muss sich die Politik umstellen, wenn es weiterhin so etwas wie einen Markt für Strom geben soll. Die Aufforderung an die Politik lautet: Rettet den Strommarkt!

Kernelement der Energiewende ist der Ausbau der erneuerbaren Energien wie Wind, Sonne und Biomasse, die bis zur Mitte des Jahrhunderts die Stromversorgung dominieren sollen. Hintergrund dieser Politik ist das Ziel der Bundesregierung und aller politischen Parteien, das Klima zu schützen und daher die Treibhausgasemissionen drastisch zu reduzieren. Mit dem europäischen Emissionshandel wurden zwar die gesamten Emissionen aus Kraftwerken und großen Industrieanlagen gedeckelt, mit der Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) werden aber zusätzlich einzelne klimafreundlichere Technologien differenziert gefördert.

Die Förderung durch das EEG bringt drei wesentliche Ergebnisse mit sich: Erstens ist der Anteil der erneuerbaren Energien stark angestiegen und wird weiter ansteigen – mit all den damit verbundenen Problemen der Stabilität der Stromversorgung und des notwendigen Netzausbaus. Zweitens haben sich erhebliche Kosten angesammelt. Allein in diesem Jahr werden für den EEG-Strom voraussichtlich 16,7 Milliarden Euro gezahlt, obwohl er nur etwa 4,7 Milliarden Euro wert ist. Die Subventionen aus dem EEG belaufen sich allein 2011 auf 12 Milliarden Euro. Seit dem Jahr 2000 waren es dann insgesamt Subventionen in Höhe von 48,4 Milliarden Euro – zusätzlich zum eigentlichen Wert des Stroms. Drittens bedrängt das EEG immer mehr den Strommarkt. Was als kleine Subvention für Nischenanbieter begann, droht zu einer Dauerprivilegierung und Subventionierung für marktbeherrschende Technologien zu werden.

Strom nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz wird unabhängig von den üblichen Marktmechanismen eingespeist und vergütet. Die Einspeisevergütung richtet sich nicht nach dem Marktpreis, sondern nach dem Gesetz. Sie steht fest und wird bezahlt, ob der Strompreis gerade einmal hoch oder niedrig ist. Und der EEG-Strom hat Vorrang im Netz. Egal, ob gerade viel oder wenig preiswerter Strom zur Verfügung steht; egal, ob viel oder wenig Strom benötigt wird: EEG-Strom muss abgenommen werden.

Angebote aus anderen Stromquellen, Nachfrage und Preise haben keine steuernde Funktion. Notfalls müssen Abnehmer dafür bezahlt werden, den überflüssigen Strom zu nutzen. Die aktuelle Marktentwicklung spielt hierbei keine Rolle. Die EEG-Vergütung bemisst sich letztlich nach den Kosten der Erzeugung von erneuerbarem Strom und soll über die Verzinsung auch noch einen Anreiz zum Bau von entsprechenden Anlagen beinhalten. Ein Interesse zur Kostendämpfung besteht damit nur in dem Maße, in dem die Einspeisevergütung über die Jahre sinkt. Insbesondere wird der Anreiz beeinträchtigt, jeweils die möglichst effiziente und damit kostengünstige Technik der erneuerbaren Energien einzusetzen. Da jede Technik je nach Spezifikation unterschiedliche kostenbasierte Einspeisevergütungen hat, profitiert kein Stromanbieter davon, beispielsweise günstigere Windenergie statt teurer Solarenergie zu installieren.

Das führt zwar dazu, dass verschiedene erneuerbare Technologien verwendet werden. Aber es werden nicht die kostengünstigsten ausgewählt, für die Stromverbraucher wird es teurer. Eine entscheidende Wirkung eines Wettbewerbsmarktes fehlt völlig: Wenn die Kosten besonders hoch sind, wird normalerweise weniger nachgefragt und das Angebot beschränkt. Für EEG-Strom gibt es diesen Effekt nicht: Auch wenn der geförderte Strom besonders teuer ist, muss er laut Gesetz uneingeschränkt abgenommen werden. Es gibt keine Obergrenze für den subventionierten Strom.

Wenn nun der Anteil an erneuerbarem Strom in Zukunft erheblich zunehmen soll, gibt es drei Möglichkeiten. Entweder werden die Kosten für Strom aus Wind, Sonne und Co. bald erheblich sinken, damit sich die klimafreundlichen Stromquellen selbst rechnen. Davon ist auf absehbare Zeit aber kaum auszugehen. Zu hoch sind die Abstände zwischen den Erzeugungskosten, beispielsweise von Solarstrom und Strom aus fossilen Kraftwerken. Oder Strom aus konventionellen Quellen wird erheblich teurer. Auch dann könnten sich die Erneuerbaren zumindest in Teilen rechnen. Das kann über Zusatzkosten für Treibhausgasemissionen aus dem Emissionshandel auch politisch erzwungen werden.

Die wirtschaftlichen Folgen drastisch höherer Strompreise wären für die industriellen Stromverbraucher aber fatal. Am wahrscheinlichsten ist folgendes Szenario: Es wird immer mehr erneuerbarer Strom eingespeist, der weiter subventioniert wird. Umgekehrt bedeutet dies: Markt und Wettbewerb wird es in der Stromerzeugung immer weniger geben, wenn sich an der Systematik der Förderung nichts ändert.

Aber auch der Restmarkt ist bedroht. Selbst wenn erneuerbare Stromquellen in Zukunft den meisten Strom erzeugen werden, wird es auch immer wieder Stunden geben, in denen kaum Wind weht und keine Sonne scheint. Hier werden in erheblichem Umfang fossile Kraftwerke erforderlich sein – wenn es nicht zu Technologiesprüngen bei der Speichertechnologie kommt. Fossile Kraftwerke rechnen sich aber immer weniger, wenn sie nur wenige Stunden im Jahr am Netz sind. Daher wird über sogenannte "Kapazitätsmärkte" diskutiert. Die Idee ist, die Bereitstellung der Erzeugungskapazitäten zu fördern, auch wenn sie nur als Back-Up zur Verfügung steht und selten abgerufen wird. Damit würden dann aber nicht nur die erneuerbaren Energien über Umlagen statt über Preise finanziert, sondern – je nach konkreter Ausgestaltung der Kapazitätsmärkte – auch die verbleibenden Gas- oder Kohlekraftwerke. Faktisch droht damit im schlechtesten Fall auch für den fossilen Kraftwerkspark die Rückkehr zur Cost-Plus-Welt, bei der Kosten erstattet und nicht Marktpreise erwirtschaftet werden.

Ein funktionierender Preismechanismus ist die entscheidende Basis für eine marktwirtschaftliche Ordnung. Ohne freie Preise gibt es keinen Markt. Statt des Wettbewerbs um innovative, effiziente und preiswerte Lösungen gibt es dann den Wettbewerb um Subventionen für die unterschiedlichen Technologien. In einer subventionsgestützten kostenbasierten Welt wird die Stromerzeugung ineffizient und teuer. Die Herausforderungen der Energiewende, die Innovationen und Effizienz erfordern, sind mit einer kostenbasierten Stromgebühr nicht zu bewältigen. Erhebliche Zusatzbelastungen für Privathaushalte, insbesondere aber für energieintensive Unternehmen wären die Folge.

Gibt es eine Alternative zum ausgeschalteten Markt? Kann der Markt auch in der Energiewende gerettet werden? Es gibt Lösungen, erneuerbare Energien zu fördern und vor allem Treibhausgasemissionen zu reduzieren, ohne von der Marktwirtschaft wieder zur politisch gelenkten Staatswirtschaft in der Stromerzeugung zurückzukehren. Ein Element wäre ein europaweites Quotensystem für erneuerbaren Strom. Jeder Versorger würde verpflichtet, einen Anteil seines Stroms aus erneuerbaren Energien zu produzieren beziehungsweise entsprechende Mengen zu kaufen. Damit würde ein Anreiz bestehen bleiben, Effizienzpotentiale zu heben und Kosten zu senken. Entscheidend ist, dass damit der direkte Eingriff in den Preismechanismus vermieden werden kann, der Grundlage jedes Marktes ist. Wenn die Entwicklung einzelner Technologien gefördert werden soll, muss über stärkere Forschungsförderung oder spezielle Quoten nachgedacht werden.

Für die Reduktion der Treibhausgasemissionen sollte aber verstärkt der Emissionshandel verwendet werden. Dadurch entsteht ein Marktpreis für Kohlendioxid. Auch dieses System ist mit Problemen und Preissteigerungen verbunden. Aber es ermöglicht den Unternehmen, günstige Möglichkeiten des Klimaschutzes zu suchen. Das ist allemal innovationsfreundlicher und effizienter als die dauerhafte staatliche Förderung und Privilegierung einzelner Technologien außerhalb von Markt und Wettbewerb.

Die permanente Ausweitung der marktfremden Stromerzeugung muss beendet werden. Ein Strommarkt mit größtenteils gefördertem Strom ist kaum vorstellbar. Notwendig ist eine glaubwürdige Ausstiegsoption aus der Förderwelt, in der um technologiespezifische Subventionen gekämpft wird statt um Innovationen und Kostensenkungen. Wenn es so weitergeht wie bisher, geht es im Rückwärtsgang weg von der Marktiösung in die Cost-Plus-Welt – ohne Wettbewerb, mit ineffizienten Strukturen und überhöhten Kosten. Die Herausforderungen der Energiewende sind zu groß, um sich Ineffizienzen leisten zu können. Um die Energiewende zu bewältigen und um eine bezahlbare und innovative Stromerzeugung für die Zukunft zu ermöglichen, muss der Strommarkt gerettet werden.

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