Rückkehr der Wettbewerbsfähigkeit

Die Anzeichen einer wirksamen Re-Industrialisierung in den USA und die trotz mancher Schwächesignale beharrliche industrielle Innovationskraft in China verlangen von der europäischen Politik eine neue Prioritätensetzung, schreibt IW-Direktor Michael Hüther in einem Gastbeitrag für die Frankfurter Allgemeine Zeitung.

Die Wahl zum Europäischen Parlament wirft ihre Schatten voraus, auch auf die wirtschaftspolitische Orientierung und Programmatik der EU. Ganz gleich, wie die Wahl ausgeht: Ein Weiter-so unter der Überschrift des im Dezember 2019 vorgestellten „European Green Deal“ wird es keinesfalls geben. Viele der daraus abgeleiteten Maßnahmen und Gesetze zum Klimaschutz werden schon umgesetzt, und mittlerweile drängt sich ein anderes Thema nach vorne: die Wettbewerbsfähigkeit Europas im internationalen Vergleich. Die Anzeichen einer wirksamen Re-Industrialisierung in den Vereinigten Staaten und die trotz mancher Schwächesignale beharrliche industrielle Innovationskraft in China verlangen von der europäischen Politik, neue Prioritäten zu setzen.

Einen Perspektivwechsel versuchte die Europäische Kommission schon vor einem Jahr mit dem „Net Zero Industry Act“ einzuleiten – als Reaktion auf das vom amerikanischen Präsidenten Joe Biden auf den Weg gebrachte große Subventionsprogramm des „Inflation Reduction Act“. Zudem beauftragte der Europäische Rat den früheren italienischen Ministerpräsidenten Enrico Letta mit einem Bericht über die Zukunft des Binnenmarktes, der im April vorgestellt wurde. Einen Report über die Wettbewerbsfähigkeit der EU wird auf Bitten der EU-Kommission voraussichtlich Ende Juni auch Mario Draghi vorlegen, ebenfalls ehemaliger italienischer Ministerpräsident. Damit ist der Ton für die zehnte Wahlperiode des Europäischen Parlaments gesetzt. Spannenderweise wiederholt sich, was vor genau 30 Jahren die Gemüter der Wirtschaftspolitiker und der Ökonomen erhitzte: die Debatte über die Wettbewerbsfähigkeit und die Standortqualität von Volkswirtschaften.

Im Juni 1993 - der EU-Binnenmarkt war noch keine sechs Monate alt, der Vertrag von Maastricht zur Schaffung der Europäischen Währungsunion stand kurz vor dem Inkrafttreten – hatte der Präsident der Europäischen Kommission, Jacques Delors, dem Rat dargelegt, dass die unbefriedigende Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Europa mit der mangelnden Wettbewerbsfähigkeit des Kontinents im Vergleich zu den USA und Japan zu erklären sei. Er empfahl, künftig 3 Prozent des Bruttosozialprodukts für Forschung und Entwicklung sowie Innovationsförderung aufzuwenden und über eine Dekade jährlich 30 Milliarden Euro in die europaweiten Infrastrukturnetze zu investieren.

Der Europäische Rat folgte Delors. „Die Förderung von Investitionen ist von ausschlaggebender Bedeutung“, hieß es in seinen Schlussfolgerungen. Die Kommission wurde gebeten, eine mittelfristige Strategie für Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung zu erarbeiten. 1995 - in der von der Fachliteratur als Hochphase des Paradigmas der internationalen Wettbewerbsfähigkeit titulierten Periode – wurde eine laufende Begutachtung der Wettbewerbsfähigkeit beauftragt und dazu eine Competitiveness Advisory Group eingerichtet. Das Streben nach Wettbewerbsfähigkeit sollte dazu dienen, langfristig Rentabilität und Kapitalakkumulation zu fördern, um den Lebensstandard zu steigern.

Widerspruch kam aus anderer Richtung. Im Frühjahr 1994 veröffentlichte der amerikanische Ökonomienobelpreisträger Paul Krugman einen Aufsatz mit dem provokanten Titel „Competitiveness: A Dangerous Obsession“. Darin bewertete er die Debatte um die Wettbewerbsfähigkeit von Nationen als irreführend, mehr noch als „gefährliche Besessenheit“. Denn wettbewerbsstarke Nationen verdrängen nicht einfach weniger wettbewerbsfähige Volkswirtschaften: Gemäß dem Theorem der komparativen Kosten spielen auch schlechter ausgestattete Ökonomien im internationalen Handel und im Wettbewerb um Kapital eine Rolle. Krugman lehnte die Ideen von Delors und anderen ab. Die Vermutung, dass der Reichtum eines Landes von seiner Stellung auf den Weltmärkten abhänge, hielt er für empirisch nicht belegbar.

Krugmans Argumentation konzentriert sich auf die Welt des Handels. Dafür ist es sinnvoll, die Handelsbilanz und die Terms of Trade (das Verhältnis zwischen Exportgüterpreisen und Importgüterpreisen) in den Mittelpunkt der Betrachtung zu rücken. Weder ist ein Handelsbilanzüberschuss per se ein gutes Zeugnis für den Standort, noch ist der Welthandel ein Nullsummenspiel, bei dem es je nach Stärke der beteiligten Volkswirtschaften nur zur Umverteilung von Einkommen kommt. Zugleich war Krugmans Blick auf die Globalisierung nicht von den Erfahrungen einer kapitalgetriebenen Internationalisierung der Wertschöpfungsketten und den daraus resultierenden weltweiten Netzwerken geprägt.

Standortqualität und Produktivitätsentwicklung sind viel stärker durch das Ineinandergreifen von standortspezifischen Investitionsbedingungen sowie internationaler Kapitalmobilität geprägt, als es Krugman sehen wollte. Thematisiert worden war dies jedoch schon seit den späten 1980er-Jahren in den Gutachten des Sachverständigenrates und der Strukturberichterstattung der Wirtschaftsforschungsinstitute. Insofern stehen Standorte im Wettbewerb um hochmobiles Finanzkapital und um Humankapital, also um die fähigsten Köpfe. In dieser Perspektive ergibt das Konzept der Wettbewerbsfähigkeit volkswirtschaftlich durchaus Sinn. So zeigen die Daten für die Arbeitsproduktivität pro Stunde aktuell einen deutlichen Nachteil für Europa im Vergleich zu den USA. In den vergangenen 20 Jahren ist die Arbeitsproduktivität dort mehr als doppelt so stark gestiegen wie in der Eurozone.

Bisherige Erklärungen lassen noch vieles offen. Am überzeugendsten scheinen folgende Hinweise: Eine These lautet, dichtere Regulierung und stärkerer Gewerkschaftseinfluss in den Dienstleistungssektoren verhinderten mögliche Produktivitätsfortschritte in Europa. Überdies verlangte der 2021 einsetzende, am Ende massive Anstieg der Energiepreise teure Restrukturierungen in den Unternehmen. Die besonders innovationsstarken energieintensiven Unternehmen senkten ihre Produktion deutlich. Die ambitionierte Klimapolitik des European Green Deal reizt mit ihren Subventionen zwar die Ressourcenproduktivität an, nicht aber die Arbeitsproduktivität. Diese könnte sogar belastet werden, wenn es nur zum Ersatz von ökonomisch noch nicht abgeschriebenen Produktionsanlagen durch solche mit verringertem CO2-Ausstoß kommt, die ansonsten aber wirkungsgleich sind.

Zu beachten ist die grundlegend veränderte demographische Lage. Vor 30 Jahren litten viele europäische Staaten unter anhaltend hoher struktureller Arbeitslosigkeit, während die USA mit halb so hohen und rückläufigen Arbeitslosenquoten glänzten. Heute ist Europa vom demographisch bedingten Fachkräftemangel geprägt. Die Bevölkerungsprognosen sagen für die EU bis zum Jahr 2050 eine leichte Schrumpfung voraus, für die USA hingegen bei günstigerer Altersstruktur einen weiteren Anstieg der Bevölkerung um gut 10 Prozent. Damit ergeben sich für die EU-Staaten ganz andere Herausforderungen. Das Fehlen von Fachkräften verlangt einen Umbau des volkswirtschaftlichen Kapitalstocks durch spezifische Investitionen, um den zum Ausgleich dieses Mangels notwendigen Produktivitätsfortschritt zu erreichen. Die Nutzung generativer Künstlicher Intelligenz gehört vordringlich dazu und erfordert im Standortwettbewerb europäische Anstrengungen.

Wie Mitte der 1990er-Jahre sind die Investitionen ausschlaggebend; im Produktivitätszuwachs treffen sich die Widersprüche von damals und heute. Krugman sieht diese ausschließlich als binnenwirtschaftlich bedeutsame Größe, die im Wettbewerb der Volkswirtschaften keine Rolle spiele. Dagegen stehen heute wachsende Sorgen, dass gerade der Vergleich der Produktivität und damit der Einkommensperspektiven eine wichtige Anreizwirkung für hochinnovative Geschäftsmodelle mit enormen Kosten haben, vor allem Large Language Models und generative Künstliche Intelligenz.

Bei den wirtschaftspolitischen Ableitungen – oder besser Sorgen – von Krugman findet man hingegen die aktuelle Diskussionslage vorweggenommen. Er hatte recht aus falschem Grund: Es drohe Geldverschwendung für eine fragwürdige Industriepolitik, und die Gefahr nehme zu, dass vermehrt protektionistisch gehandelt werde mit der Folge von Handelskriegen. Wer könnte das heute übersehen? Man ersetze in den Texten von vor 30 Jahren Japan durch China. Seinerzeit bedrohte der bilaterale Handelsüberschuss Japans mit den Vereinigten Staaten „Millionen von Arbeitsplätzen“, so Präsident Bill Clintons Handelsbeauftragter Mickey Kantor. Manche heutigen Wortmeldungen aus der amerikanischen Politik erscheinen wie ein Zitat.

Mittlerweile ist der Handelskrieg zwischen den USA und China stark fortgeschritten, eine weitere Eskalation droht. Die EU muss aufpassen, nicht unter die Räder zu kommen. Die großen Hoffnungen, die sich mit der Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 1995 für die regelbasierte multilaterale Handelsordnung verbanden, haben sich jedenfalls nicht erfüllt. Der Beitritt Chinas zur WTO 2001 hat zwar die internationale Arbeitsteilung und Spezialisierung vorangetrieben und die globale Wohlstandsentwicklung befördert, aber die Akzeptanz der gemeinsamen Handelsregeln nicht begünstigt. Die USA haben schon unter Präsident Barack Obama begonnen, das Schiedsgericht zu schwächen. Die WTO gilt seit mehr als vier Jahren als handlungsunfähig. Zölle und andere handelshemmende Interventionen sind seit Jahren auf dem Vormarsch.

Als Folge der russischen Aggression sind die Wettbewerbsfähigkeit und die Qualität der Standorte zusätzlich herausgefordert. Volkswirtschaften müssen sich für geopolitische Risiken als anpassungsfähig erweisen. Außenwirtschaftliche Abhängigkeit von Unternehmen wurde zu einer politischen Kategorie, wie die Forderungen nach Decoupling (Entkoppelung) und Derisking (Risikominimierung) gegenüber China zeigen. Wobei allerdings unklar bleibt, welche betriebswirtschaftlichen Unbedachtheiten durch politische Weitsicht korrigiert werden müssen.

Aber so wie die Außensicherheitspolitik in das Thema eingreift, geschieht es auch durch die Klimapolitik. Sie verlangt, dass Teile des volkswirtschaftlichen Kapitalstocks vor dem Zeitpunkt des technisch notwendigen Abgangs ersetzt werden. Damit entstehen Kapitalkosten, für deren Bereitstellung der internationale Kapitalmarkt unverzichtbar ist. Allerdings sind neue Produkte und Prozesse in einem politisch und nicht durch den Markt getriebenen Strukturwandel mit schwer einschätzbaren Risiken verbunden. Das kann vorübergehend die Wettbewerbsfähigkeit schwächen und den Kapitalimport behindern.

Die Diskussion über Standortwettbewerb und Wettbewerbsfähigkeit muss somit heute auf andere Dimensionen und Kriterien achten. Ein grundsätzlicher Hinweis lässt sich dennoch aus der damaligen Debatte ableiten. Fast gleichzeitig mit Krugmans Warnung vor einer „gefährlichen Besessenheit“ hatte der amerikanische Ökonom Michael Porter argumentiert, dass Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil erlangen, die in räumlich dichte Netzwerke (Cluster) eingebunden sind, spezialisiertes Fachwissen entwickeln und effizient zusammenarbeiten können. Wenn sich Regionen auf die Stärkung ihrer spezialisierten Industriecluster konzentrieren, werden sie nachhaltig von den globalen Handelsströmen profitieren.

Das hat sich in den empirischen Studien bestätigt, die für die USA und Deutschland der Frage nachgehen, ob und inwieweit die günstigen Importe aus China zu einem Verlust industrieller Beschäftigung geführt haben. Während für die amerikanische Industrie ein starker Verlust an Jobs nach dem Jahr 2000 auf billige Importe aus China zurückgeführt werden kann, gilt das für das Verarbeitende Gewerbe hierzulande nicht, es war sogar eine Ausweitung der Beschäftigung zu beobachten. Der wesentliche Unterschied der Industrie in beiden Volkswirtschaften liegt in der historisch bedingten und im internationalen Vergleich einzigartigen Clusterstruktur in Deutschland. So wird der Standortwettbewerb auf die regionale Ebene verlagert. Dort kann die Wirtschaftspolitik sehr viel spezifischer an den Investitionsbedingungen arbeiten. Die EU hat über viele Jahre mit ihrem European Cluster Observatory und den Eurocluster diesen Ansatz unterstützt.

Damit rücken für die empirische Erfassung der Standortqualität vielfältige Indikatoren in den Blick, die weit über das Konzept der preislichen Wettbewerbsfähigkeit hinausgehen. In dem konzeptionellen Wandel des seit 1989 publizierten World Competiveness Ranking spiegeln sich ökonomische Debatten und eine veränderte Sichtweise auf den Staat, so wurde aus „Staatseingriff“ und „Vorherrschaft des Staates“ nun „staatliche Effizienz“. Zudem haben weiche Standortfaktoren über Indizes wie dem Human Development Index (seit 1990) und dem EIU Overall Democracy Index (seit 2006) Eingang gefunden. Was auch immer über die Jahre geändert wurde, unverändert gilt, was schon 1989 formuliert wurde: Letztlich wird die internationale Wettbewerbsfähigkeit von der Qualität der personellen Ressourcen eines Landes bestimmt.

Dazu passen die Ergebnisse der Rand Corporation. Die amerikanische Denkfabrik ist 2022 der Frage nachgegangen, welche gesellschaftlichen Grundlagen eines Landes seine Wettbewerbsfähigkeit beeinflussen. Nationale Identität, soziale Diversität, kultureller Pluralismus und wirksame Institutionen spielen eine bedeutsame Rolle. Sie entfalten ihre positive Wirkung aber nur, wenn sie nicht übersteigert werden und einen fruchtbaren Austausch mit anderen gesellschaftlichen Traditionen ermöglichen. Die wettbewerbliche Gesellschaft ist nicht nur offen, lernfähig und tolerant, sondern weiß auch um ihre Rolle in der Welt.

Das erklärt, warum es anders als früher keine eindeutigen Vorbilder für die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes (Japan, Schweiz, USA oder Kanada) mehr gibt. In Zeiten dynamischen und vielfältigen Wandels (Demographie, Dekarbonisierung und globale Sicherheit) verschieben sich die Bewertungen schneller, Faktoren wie demokratischen Anpassungsfähigkeit und zivilgesellschaftliche Bindungskraft gewinnen an Bedeutung.

Verbindet man diese Erkenntnisse mit dem Bericht von Letta und den Erwartungen an Draghi, dann geht es bei der Frage der europäischen Wettbewerbsfähigkeit einerseits um gute, hinreichend flexible Institutionen, andererseits um eine wirksame Unterstützung der europaweiten wirtschaftlichen Integration, eine Kapitalmarktunion, Investitionen in die europäischen Netze, einen EU-Energiebinnenmarkt und eine wettbewerbliche Fortschreibung der Forschungsförderung. Die EU sollte gegen alle widerstreitenden Kräfte in der Welt den regelbasierten Freihandel nicht aufgeben, sondern stärken. Grundlegend ist die Einsicht, dass die EU ein Klub unberechenbarer Demokratien ist und deshalb Vielfalt als Chance begreifen muss – für gemeinsames Lernen und wechselseitige Impulse. Damit das gelingen kann, ist auf Rechtsstaatlichkeit zu achten und der Subsidiaritätsgedanke zu stärken. Geboten ist auch eine Verteidigungsunion, die Europa geopolitisch relevant macht.

In diesen elementaren politischen Handlungssträngen liegen die Potentiale für mehr Wohlstand in der Europäischen Union, so nachteilig die Demographie im internationalen Standortvergleich sein mag. Wirtschaftspolitisch nicht zu empfehlen ist interventionistisches Mikromanagement. Auf dessen Risiken verwies schon der frühere SPD-Wirtschaft- und Finanzminister Karl Schiller, als er die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik spöttisch als Gemischtwarenladen bezeichnete und damit die Grenzenlosigkeit sowie die Kleinteiligkeit eines Katalogs von Maßnahmen meinte, die der Verbesserung der Investitions- und Produktionsbedingungen dienen sollen.

Die Rückkehr der Wettbewerbsfähigkeit als wirtschaftspolitisches Paradigma wird nur fruchten, wenn diese mit dem Übergang zur Klimaneutralität zusammengedacht wird. Das erfordert verlässliche gute Infrastrukturen und eine mittelfristig einschätzbare Entwicklung der Energiepreise in Europa. Risiken lauern dort, wo Subventionen und selektive industriepolitische Eingriffe erfolgen, ohne sich an ordnungspolitischen Prinzipien zu orientieren. Technologieoffenheit ist ein solches Prinzip, ebenso die Korrektur von Marktversagen wie beim Hochlauf neuer Märkte (Wasserstoff) und der CO2-Entnahme. Die Frage nach der Wettbewerbsfähigkeit ist eine Einladung zu einem umfassenden Austausch über die Zukunft der Europäischen Union.