Ein Sputnik für das 21. Jahrhundert?

Der "Weltkrieg" um Wohlstand ist propagandistisch an die Stelle des Kalten Krieges getreten.

Gestern vor fünfzig Jahren schockte die Sowjetunion die westliche Welt: Mit dem erfolgreichen Start des Sputnik 1 in Baikonur gelangte der erste künstliche Satellit in eine Umlaufbahn um die Erde. Als Symbol einer erfolgreichen industriepolitischen Anstrengung stellte der Ostblock damit offenbar seine technische Leistungsfähigkeit – und sein Bedrohungspotenzial – unter Beweis. Der Sputnik-Schock führte nicht nur dazu, das Raumfahrtprogramm in den USA zu intensivieren, sondern auch zu umfangreichen bildungs- und forschungspolitischen Bemühungen.

Der Jahrestag dürfte jene wehmütig gemacht haben, die dem Staat eine aktive industriepolitische Rolle zuweisen möchten. Dabei geht es nicht um die branchenneutrale Verbesserung von Rahmenbedingungen. Es geht vielmehr um die Aufzucht, die Förderung oder den Schutz bestimmter Sektoren, denen die politische Weisheit eine strategische Bedeutung für die ökonomische Prosperität beimisst. So wie vor fünfzig Jahren der globale Systemkonflikt zwischen den beiden Blöcken das Bild von einem Wettlauf zu den Nahrungstöpfen der Zukunft prägte, so 'Schürt in unserer Zeit die ökonomische Globalisierung solche Vorstellungen.

Die ökonomische Theorie bietet mitunter durchaus Unterstützung für den gezielten Eingriff in die Wirtschaftsstruktur. Sind Investitionen beispielsweise mit solchen Unwägbarkeiten verbunden, dass der Kapitalmarkt unter unverzerrten Bedingungen einen Risikoausgleich nicht herbeizuführen vermag, dann kann eine kollektive Absicherung notwendig sein. Atomkraft, Raumfahrt oder das europäische Satellitennavigationssystem Galileo wären ohne staatliche Finanzierung und Risikoübernahme nicht vorstellbar. Der Staat sorgt so für die Bereitstellung öffentlicher Güter. Freilich haben Projekte solcher Dimension den Rang von Jahrhundertherausforderungen.

Anders sieht die Argumentation der "strategischen Handelspolitik" aus. Danach begünstigen steigende Skalenerträge in der Herstellung eines Produkts große Einheiten und damit oligopolistische Marktstrukturen: Wegen Unteilbarkeiten in der Produktionstechnik und mit steigendem Output zunehmender Lerneffekte drohe die Gefahr, dass Schlüsselbranchen ohne staatliche Unterstützung dort keine Chance mehr hätten, wo – warum auch immer – der Anschluss an die technische Spitze verlorengegangen sei.

Das europäische Luftfahrtunternehmen Airbus wird als erfolgreicher Beleg einer solchen Strategie gepriesen. Doch, so die Monopolkommission, gelte dies nur, wenn man auf die Verzinsung der eingesetzten Subventionen verzichte, ganz abgesehen von den mit jeder Subvention grundsätzlich verbundenen Verzerrungen. Bei der Entwicklung von Speicherchips wurde ebenso die strategische Komponente betont und die Gefahr beschrieben, definitiv den Anschluss zu verlieren. Tatsächlich zeigt der Rückblick, dass sich nahezu bei jeder neuen Generation ein anderes Unternehmen als Marktführer positionieren konnte.

Schließlich lässt sich mit der "Industrieökonomik" die gezielte Unterstützung von Unternehmenszusammenschlüssen zu nationalen Champions begründen: Dadurch würden Synergien gehoben, die ansonsten der Volkswirtschaft verlorengingen. Damit wird die Fusionskontrolle ein Instrument der Industriepolitik, es wird ein Zielkonflikt zwischen Wettbewerb und Effizienz unterstellt.

Der empirische Befund ist freilich ernüchternd. Analysen von Megafusionen belegen recht eindeutig, dass die Effizienzgewinne regelmäßig über- und die Restrukturierungskosten unterschätzt werden. Zudem werden die Belastungen des inländischen Wettbewerbs meist übersehen.

So haben sich alle Argumente für eine sektorale Industriepolitik als nicht sehr tragfähig erwiesen. Das Informationsproblem ist fundamental. Denn jeweils wird unterstellt, dass es staatlichen Instanzen mit sicherer und leichter Hand gelingt, geeignete Technologien, Unternehmen oder Branchen zu identifizieren. Die Realität ist das nicht. Zudem wird für den Erfolg der industriepolitischen Strategie unterstellt, dass die Wettbewerber auf Retorsionsmaßnahmen verzichten. Das ist unrealistisch. Auch werden die indirekten Wirkungen unterschätzt, die sich infolge staatlicher Eingriffe über Preisanpassungen in vor-, nach- oder nebengelagerten Märkten ergeben.

Was bleibt dem Staat dann zu tun? Erstens: Er kann durch eine allgemeine, nicht auf bestimmte Projekte bezogene steuerliche Forschungsförderung die Innovationskraft der Volkswirtschaft stärken. Infolge externer Effekte der Forschungsausgaben verbleiben deren Erträge nur teilweise im Unternehmen. Folglich wird weniger investiert, als es gesamtwirtschaftlich effizient wäre.

Zweitens: Es hat sich in den vergangenen zehn Jahren erwiesen, dass die Bildung von Netzwerken und Clustern einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung von Wertschöpfung und Beschäftigung leisten kann. Dabei ist von Bund und Ländern die Bereitstellung von Infrastruktur und die Unterstützung der Vernetzung gefordert.

All dies hält die Politik freilich nicht von dem Versuch sektoraler Industriepolitik ab. Der Traum, einen Sputnik für das 21. Jahrhundert zu erspähen, wirkt unverändert faszinierend. Zeitgemäß werden die Rosinen in der Umwelttechnologie vermutet. Das mag durchaus so sein. Doch rechtfertigt es nicht den ordnungspolitisch verfehlten Ansatz sektoraler Steuerurig.

Der Wettbewerb wirkt auch hier als Entdeckungsverfahren. Dies zuzulassen setzt aufseiten der Politik die Bescheidenheit voraus, auf einen unrealistischen Gestaltungsanspruch zu verzichten.