Ein Plädoyer für eine angebotsorientierte Umweltpolitik
Die Grundsteine der deutschen Umweltpolitik wurden vor rund 35 Jahren gelegt. Seitdem haben erhebliche Veränderungsprozesse stattgefunden. Die Umweltpolitik hat sich verändert, aber auch die wirtschaftliche, soziale und ökologische Wirklichkeit ist heute eine andere als Anfang der siebziger Jahre. Vieles ist heute umweltpolitisch selbstverständlich, was vor 35 Jahren allenfalls als Wunsch erschien. Die Umweltpolitik ist damit aus dem Bereich des Spektakulären in die Normalität gewechselt. Umweltpolitische Debatten haben entsprechend einen anderen Stellenwert erhalten.
Bei einer vergleichenden Betrachtung der Erfolge einzelner Politikbereiche bleibt festzuhalten, daß die Umweltpolitik in Deutschland, gemessen an den umweltpolitischen Zielsetzungen, überaus erfolgreich gewesen ist. Zahlreiche drängende Umweltprobleme der siebziger und achtziger Jahre sind weitgehend gelöst oder zumindest deutlich gemildert. Dies betrifft nahezu alle Umweltmedien: Die Luft ist sauberer geworden. Blauer Himmel über der Ruhr ist zu einer Selbstverständlichkeit geworden. Verschmutzungen durch große Industrieanlagen, die zum sogenannten sauren Regen beigetragen haben, werden weitestgehend vermieden. Auch bei Kraftfahrzeugen hat eine beeindruckende Emissionsminderung stattgefunden. Beachtliche Erfolge sind zudem im Bereich des Gewässerschutzes eingetreten. Die Flüsse sind sehr viel reiner geworden, zahlreiche Fischsorten haben sich wieder in den großen Strömen angesiedelt.
Sicher ist also, daß es der Umweltpolitik im Vergleich zu anderen Politikbereichen gelungen ist, die gesetzten Ziele in hohem Maße zu verwirklichen. Während beispielsweise in der Wirtschaftspolitik und der Sozialpolitik ein klares wettbewerbsorientiertes Paradigma nicht zum allgemeinen Konsens geworden ist und viele Reformversuche der vergangenen Jahre und Jahrzehnte nicht realisiert werden konnten, ist der Schutz der Umwelt mittlerweile zu einem weitgehend konsensualen Ziel geworden. Es findet in der praktischen Politik selbstverständlich seinen Niederschlag.
Die Erfolge der Umweltpolitik sind auch auf die hohe Öffentlichkeitswirksamkeit des Themas zurückzuführen, das sich für Emotionalisierungen hervorragend eignet. Das als hoch empfundene Wohlstandsniveau der siebziger und achtziger Jahre hatte die Voraussetzungen dafür geschaffen, daß das Verlangen nach einer sauberen und besser geschützten Umwelt wuchs. Ebenso haben augenfällige Umweltprobleme zur gestiegenen Wertschätzung des Umweltschutzes beigetragen. Die breite öffentliche Zustimmung hat dazu geführt, daß die Bereitschaft hoch war, entsprechende Umweltschutzkosten zu tragen.
Inzwischen hat jedoch eine Verschiebung der politischen Schwerpunkte stattgefunden. Umweltschutz steht heute nicht mehr so weit oben auf der Agenda, weil insbesondere die Arbeitslosigkeit, die Staatsverschuldung und die sanierungsbedürftigen Sozialsysteme für die weitere wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung als bedeutsam angesehen werden. Dies schlägt sich beispielsweise in den Wahlprogrammen aller politischen Parteien nieder, in denen die Umwelt in der Priorisierung weiter nach hinten gesetzt wurde. Ebenso gilt dies für das Programm der großen Koalition, die im November 2005 die Regierungsgeschäfte übernommen hat. Für die Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik stellen sich damit neue Herausforderungen, denen insbesondere mit einer wirtschaftsverträglichen Gestaltung des Umweltschutzes und mit einer besseren Abstimmung der verschiedenen ökonomischen, ökologischen und sozialen Nachhaltigkeitsziele zu begegnen ist.
Als Reparaturpolitik hat die Umweltpolitik viele Ziele erreicht. Aufbauend auf diesen Erfolgen, ist die Umweltpolitik heute von sechs großen Trends geprägt, die bestimmend für die Themen, vor allem aber für die methodische Vorgehensweise der Umweltgesetzgebung sind.
Erstens ist die isolierte Betrachtung der Umweltpolitik von einer integrierten Perspektive der Nachhaltigkeit abgelöst worden. Damit werden Umweltziele neben wirtschaftliche und soziale Ziele gesetzt. Daher sind Lösungsansätze gefordert, die mehrere Zielgrößen im Blick haben und nicht einen Bereich zu Lasten der anderen Themen bevorzugen.
Zweitens ist die Umweltpolitik zunehmend international ausgerichtet. Während es bei lokalen Umweltproblemen bereits erhebliche Fortschritte gegeben hat, stellen sich die künftigen Herausforderungen vor allem auf der Ebene internationaler Umweltprobleme, beispielsweise im Bereich des Klimaschutzes. Damit gewinnen globale Lösungen und internationale Kooperationen an Bedeutung.
Drittens hat sich das Leitbild der Umweltpolitik verändert. War zunächst die nachsorgende Umweltpolitik bedeutender, spielt heute der Gedanke eines vorsorgenden Umweltschutzes, der in ein umfassenderes Nachhaltigkeitskonzept eingebunden ist, eine wichtigere Rolle.
Während zunächst auf End-of-Pipe-Technologien gesetzt wurde, sind viertens mit dem integrierten Umweltschutz Umweltfragen zu einem selbstverständlichen Element unternehmerischer Entscheidungen geworden. Mit der Entwicklung zu einer integrierten Produktpolitik wird dieser Trend aus der Produktion mit speziellen Regelungen auf den gesamten Lebenszyklus der Produkte übertragen.
Fünftens lassen sich die Umweltprobleme, die im Mittelpunkt des Interesses stehen, nicht mehr monokausal erklären. Vielmehr prägt Multikausalität die komplexer werdenden Fragen, die durch differenzierte naturwissenschaftliche Forschung aufgeworfen werden.
Sechstens prägen Ökonomisierung und Entideologisierung die moderne Umweltpolitik. Das Bewußtsein für Umweltfragen und ihre Einordnung neben wirtschaftlichen und sozialen Zielen ist inzwischen in breite Bereiche der Gesellschaft vorgedrungen. Daher können die Probleme heute weniger ideologisiert diskutiert werden. Somit gerät die Frage der ökonomisch effizienten Instrumente der Umweltpolitik verstärkt in den Blickpunkt.
Auf diese Trends müssen sich nicht nur Politik, Verwaltung und Politikberatung einstellen. Auch für Unternehmen sind die natürliche Umwelt und die damit verbundenen rechtlichen, ökonomischen, soziokulturellen und technischen Bedingungen strategische Wettbewerbsfaktoren – seien es handlungsbeschränkende Restriktionen, seien es sich entwickelnde Marktchancen durch nachhaltigkeitsorientiertes Verhalten.
Eine Umweltpolitik, die anspruchsvolle Schutzziele durchsetzen will, muß auf einem hinreichenden wirtschaftlichen Fundament aufbauen können. Eine Gesellschaft, die elementare Bedürfnisse noch nicht befriedigt hat, ist in der Regel kaum bereit, zur Erreichung von Umweltstandards wirtschaftliche Nachteile in Kauf zu nehmen. Wirtschaftliche Entwicklung ist notwendig, um die gewünschten Ausgaben für Umweltschutz tragen zu können, ohne gleichzeitig in zu großem Umfang auf andere ökonomische oder soziale Leistungen verzichten zu müssen.
Langfristige Vorsorge und Gerechtigkeit
Eine solide wirtschaftliche Entwicklung ist aber nicht nur die Voraussetzung zur Finanzierung des Umweltschutzes. Höherer Wohlstand sorgt auch für eine größere Wertschätzung einer intakten Umwelt. Damit nimmt die politische Nachfrage nach Umweltschutzpolitik, aber auch die wirtschaftliche Nachfrage nach umweltgerechten Produkten aus umweltschonender Produktion zu! Umweltbewußte Verbraucher können mit ihrem Nachfrageverhalten einen wesentlichen Beitrag zu einer umweltgerechten wirtschaftlichen Entwicklung leisten.
Die Umweltpolitik hat lange nur sehr eingeschränkt auf ökonomische Logik geachtet und folglich ordnungsrechtliche Instrumente marktwirtschaftlichen Lösungen vorgezogen. Umgekehrt hat auch die ökonomische Theorie erst sehr spät die ökologische Dimension der Marktwirtschaft aufgegriffen – sowohl im Sinne der Nachsorge als auch der Vorsorge. Erst spät waren Umweltfragen nicht mehr nur Bestandteil einer juristisch oder politisch vorgegebenen Rahmenordnung, sondern wurden zum Objekt ökonomischer Analysen und' wirtschaftspolitischer Empfehlungen.
Die vorherrschende Theorie der neoklassischen Wohlfahrtsökonomik eignet sich besonders dafür, eine nachsorgende Umweltpolitik der Schadensbeseitigung zu rechtfertigen. Unter Berücksichtigung intertemporaler Verteilungsfragen wird jedoch auch eine vorsorgende Umweltpolitik begründet, die entsprechend den gesellschaftlichen Vorstellungen zur Generationengerechtigkeit sicherstellen soll, daß auch künftige Generationen das vorhandene Umweltkapital einmal nutzen können.
Die Entscheidung für eine nachsorgende Umweltpolitik entspricht der Entscheidung für eine marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung, in der Kosten und Nutzen den individuell handelnden Akteuren verursachungsgerecht zugeordnet werden. Vorsorgende Umweltpolitik verlangt zusätzlich nach einer Wertentscheidung zur intertemporalen Gerechtigkeit – ebenso wie dies im Zusammenhang mit ausgewiesenen und impliziten Staatsschulden oder mit dem demographischen Wandel diskutiert wird, im Sinne einer Sicherung von Teilhabemöglichkeiten künftiger Generationen. Dies muß freilich im Zusammenhang aller relevanten Politikbereiche geschehen: der Finanz- und Sozialpolitik, der Bildungs- und Familienpolitik und der Umweltpolitik. Dabei werden zugleich in elementarer Weise die Interessen und Möglichkeiten der heute lebenden sowie der künftigen Generationen berührt, indem beispielsweise der künftige Umweltzustand beeinflußt wird, indem Grundlagen für technischen Fortschritt geschaffen werden und die Belastungen durch offene und verdeckte Schulden in öffentlichen Haushalten und sozialen Sicherungssystemen bestimmt werden. Der Grundsatz der Generationenneutralität verzichtet auf eine einseitige Betonung der Interessen heutiger oder späterer Generationen.
Die Umweltpolitik steht vor wichtigen Herausforderungen. In vielen Fällen ist es heute schwieriger, angemessene Maßnahmen zu entwickeln und durchzusetzen, als es bei den ersten Schritten der Umweltpolitik in den siebziger und achtziger Jahren der Fall war. Der kurzfristige Grenzertrag zusätzlicher Maßnahmen ist geringer, die Wirkungserwartung unsicherer.
Eine moderne vorsorgende Umweltpolitik verlangt intensivere Abwägungen gegenüber anderen, insbesondere ökonomischen Zielsetzungen, als dies mit der nachsorgenden Umweltpolitik oder gar mit Maßnahmen der Gefahrenabwehr nötig war. Der gesellschaftliche Diskurs über die Ziele der Umweltpolitik muß neu und grundsätzlich geführt werden.
Eine vorsorgende Umweltpolitik kann und sollte aus ökonomischer Sicht das Leitbild sein, weil damit der Gedanke zeitkonsistenter Gerechtigkeit angemessen zum Tragen kommt. So als Beitrag der Generationengerechtigkeit verstanden, muß die Umweltpolitik besser mit anderen Bereichen koordiniert werden, in denen ebenfalls intertemporale Gerechtigkeitsaspekte relevant sind – insbesondere den öffentlichen Finanzen sowie dem demographischen Wandel.
In zweifacher Weise muß Umweltpolitik als Teil der Ordnungspolitik begriffen werden. Einerseits geht es um langfristige Wachstumsvorsorge sowie Generationengerechtigkeit und damit um die regulierenden Prinzipien der Wirtschaftspolitik. Andererseits ist Umweltpolitik als Einschränkung der individuellen und unternehmerischen Vertragsfreiheit zu verstehen – und damit verweist sie auf die notwendige Konsistenz interdependenter Ordnungen.
Der Begriff der angebotsorientierten Umweltpolitik macht deutlich, wo aus ökonomischer Sicht die Umweltpolitik ihre konzeptionelle Heimat finden kann. Die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik, wie sie in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre in Deutschland vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ausgearbeitet wurde, stellt den volkswirtschaftlichen Strukturwandel und damit die qualitative Veränderung des Wirtschaftens in den Mittelpunkt. Den Strukturwandel beschäftigungsneutral zu gestalten wurde angesichts der hartleibig werdenden Arbeitslosigkeit nach der Rezession des Jahres 1975 als zentrale Aufgabe beschrieben. Damit gerieten die Unternehmensinvestitionen als heutige Festlegung über künftige Produktions- und damit Beschäftigungsmöglichkeiten in den Fokus.
Dieses Angebotshandeln der Unternehmen ist auf die Zukunft gerichtet und bedarf deshalb verläßlicher Perspektiven für die Investitions- und Angebotsbedingungen in der Volkswirtschaft. Unsicherheit, wie sie jedem offenen System eigen ist, wird erst dann zum Problem, wenn jegliche Berechenbarkeit fehlt. Berechenbarkeit der Ansprüche anderer – des Staates und der Lohnpolitik – an das Produktionsergebnis ist dabei ebenso bedeutsam wie Berechenbarkeit der Handlungsmöglichkeiten und der Beschränkungen der Vertragsfreiheit.
Eine angebotsorientierte Umweltpolitik ordnet sich in diese Zusammenhänge ein, indem ihre Wirkungen auf das Angebotshandeln ebenso systematisch berücksichtigt werden wie die Verursachung von Unberechenbarkeit. Um nicht unberechenbar zu sein, müssen Zielsetzung und Leitbild der Umweltpolitik zeitgemäß geklärt werden. Innerhalb der umweltpolitischen Ziele setzt eine angebotsorientierte Umweltpolitik auf möglichst marktnahe Instrumente. Sie schafft so weit wie möglich individuelle Spielräume zur Erfüllung der Umweltziele, beispielsweise in Form von freiwilligen Selbstverpflichtungen der betroffenen Branchen. Ein solches Leitbild einer angebotsorientierten Umweltpolitik definiert sich nicht über eine nicht vorhandene Nachfragepolitik, sondern bildet eine klare marktwirtschaftliche Fundierung der Umweltpolitik.
Eine angebotsorientierte Umweltpolitik stellt aber nicht nur die möglichen Schäden menschlichen Handelns für die natürliche Umwelt in den Mittelpunkt. Die Umweltpolitik kann auch neue wirtschaftliche Chancen für innovative Unternehmen bergen, sei es in der erhaltenden Nutzung natürlicher Ressourcen, sei es in der Entwicklung von innovativen Produkten, Technologien oder anderen Dienstleistungen.
Die Umwelt- oder Nachhaltigkeitspolitik ist insofern Bestandteil einer langfristig orientierten Wirtschaftspolitik. Wirtschaften bedeutet, effizient mit Knappheiten umzugehen. Dies trifft auch und besonders auf den Schutz der Umwelt und die Verwendung natürlicher Ressourcen zu. Die bestehenden Knappheitsprobleme, die umweltpolitisch langfristigen Investitionsentscheidungen und die- Identifizierung von Marktchancen zur Reduzierung der Knappheiten sind ureigene ökonomische Fragestellungen, die marktwirtschaftliche Antworten zur effizienten Ausgestaltung der Umweltpolitik nahelegen. Die integrative Betrachtung von Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitik muß sich auch in der heute zersplitterten Beratungsstruktur wiederfinden. Daher muß die Zahl der umweltpolitischen Beratungsgremien reduziert werden, Umweltpolitische Themen wären am besten beim Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung aufgehoben.
In der Wirtschafts- und Sozialpolitik ist mit dem Konzept der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik ein erfolgreiches Leitbild vorhanden. Die zugrundeliegenden Prinzipien sollten auch auf die Umweltpolitik angewendet werden. Wenn man dies tut, gelangt man zu einer angebotsorientierten Umweltpolitik für das 21. Jahrhundert – und dazu gehört unter anderem, daß Umweltprobleme als Teil des Strukturwandels begriffen werden. Je besser' die Angebotsbedingungen der Wirtschaft auf diesen Wandel eingestellt sind, desto weniger Friktionen sind bei der Lösung aktueller Umweltfragen zu erwarten. Außerdem ist ebenso wie eine soziale Absicherung die Verminderung von externen Umweltschäden ein wichtiger integraler Bestandteil einer marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung Mit marktnahen Instrumenten lassen sich bestimmte Umweltziele oftmals zu geringeren Kosten erreichen als mit klassischem Ordnungsrecht.
Grundsätzlich darf sich die Umweltpolitik nicht als Gegengewicht zur Wirtschaftspolitik verstehen. Der Schutz der Umwelt muß vielmehr auf einer gesunden wirtschaftlichen Entwicklung basieren. Außerdem muß die Umweltpolitik die Angebotsbedingungen der Wirtschaft berücksichtigen. So dürfen auf der einen Seite keine übermäßigen Belastungen für Unternehmen im internationalen Wettbewerb entstehen. Auf der anderen Seite liegt in einer angemessenen Ausgestaltung der Rahmenordnung auch die Chance, unternehmerische Findigkeit zur Lösung umweltpolitischer Problemstellungen zu nutzen.
Dabei muß die Umweltpolitik stets berechenbar sein. Kurzfristige Änderungen von politischen Zielvorstellungen, Instrumenten oder detaillierten Regelungen führen zu unnötigen Anpassungslasten und erschweren eine kontinuierliche unternehmerische Arbeit. In diesem Zusammenhang muß die in der Umweltpolitik verbreitete einseitig risikoorientierte und marktkritische Perspektive auch durch eine stärker chancenorientierte Sichtweise ergänzt werden. Eine angebotsorientierte Umweltpolitik muß den Rahmen dafür entwickeln, daß Unternehmen betriebswirtschaftliche Chancen, die in einer umweltgerechten Unternehmenspolitik liegen, nutzen können. Daher müssen auch die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen des Umweltschutzes stärker als bisher beachtet werden. Es darf nicht zu einer Verengung des Nachhaltigkeitskonzepts auf ökologische Ziele kommen. Im übrigen müssen globale Umweltprobleme auch global gelöst werden. Nationale Vorreiterrollen stoßen an Grenzen, die im Interesse der Nachhaltigkeitsziele beachtet werden müssen.
Schließlich können große Fortschritte für den Umweltschutz durch ein wachsendes Umweltbewußtsein der Konsumenten bewirkt werden, die mehr Wert auf umweltgerechte Produkte legen und so entsprechende wirtschaftliche Anreize für die Unternehmen im In- und Ausland setzen. Dies kann aber nur zum Erfolg führen, wenn keine erheblichen Nachteile bei anderen Produkteigenschaften in Kauf genommen werden müssen, die ökologischen Vorteile kommuniziert werden können und der Preis in Wettbewerbsfähigem Rahmen bleibt. Dazu sind Innovationen der Unternehmen von großer Bedeutung.
