EU-Reform: Europa, pack es an! Image
Eine offensichtliche Priorität ist die unvollständige Bankenunion. Foto: SergiyMolchenko/iStock

Nach Jahren der Niedergeschlagenheit gibt es neue und positive Impulse in Europa. Nach der Wahl Emmanuel Macrons zum französischen Staatspräsidenten und einer deutlichen wirtschaftlichen Erholung im Euroraum haben die Entscheidungsträger in Brüssel und den Hauptstädten die Möglichkeit, dringend benötigte Reformen voranzutreiben. Gleichzeitig erinnern uns die Entwicklungen in der britischen und US-amerikanischen Politik daran, dass "wir Europäer unser Schicksal in unsere eigene Hand nehmen müssen", wie es die Bundeskanzlerin Angela Merkel vor Kurzem formulierte.

Solche Gelegenheiten bieten sich nicht oft und währen meist nur kurz. Deshalb müssen jetzt Prioritäten gesetzt werden. Wir halten es für erforderlich, sich in den kommenden Monaten auf drei Reformsäulen zu konzentrieren: Die Vollendung der Währungsunion; den Aufbau einer kohärenten EU-Außenpolitik; und das Ausschöpfen des Binnenmarktpotenzials, um ein starkes und inklusives Wachstum zu erzielen.

Erste Säule: ein starker Euro für gute und schlechte Zeiten

Die Eurozone erlebt endlich eine stabile wirtschaftliche Erholung. Es wäre jedoch falsch, sich damit zufriedenzugeben. Denn die einheitliche Währung bleibt mit ihren jetzigen institutionellen Rahmenbedingungen anfällig für Krisen. Zudem bestehen auf nationalstaatlicher Ebene weiterhin viele ungelöste Probleme.

In erster Linie muss sich die Politik auf nationaler Ebene auf die Bekämpfung von Ungleichgewichten und Instabilitäten konzentrieren, die den Euro zu untergraben drohen. Der Banco-Popular-Fall in Spanien hat gezeigt, dass der EU-Bail-In Rechtsrahmen bei effizienter Umsetzung funktionieren kann. Jetzt sollten auch andere Probleme im Finanzsektor rasch angegangen werden, da diese eine Belastung für das gesamtwirtschaftliche Wachstum darstellen. Geringe Produktivität, der Mangel an Innovationen und Investitionen führen ebenfalls zu ernst zu nehmenden Ungleichgewichten. Diese Probleme verdienen klare strukturelle und fiskalpolitische Maßnahmen der nationalen Regierungen.

Aber es ist ebenso wichtig, die institutionellen Rahmenbedingungen der Währungsunion zu vervollständigen. Das bedeutet nicht, dass die Eurozone ein föderales Staatengebilde und erst recht kein zentralisierter Staat werden sollte. Dazu wird es nicht kommen. Jedoch hat sich der ursprüngliche institutionelle Rahmen des Maastricht-Vertrages als nicht nachhaltig und als instabil erwiesen. Eine gemeinsame Geldpolitik ohne eine gemeinsame makroökonomische Strategie auszuüben (jenseits der Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts und des lockeren Europäischen Semesters), hat sich als unzureichend erwiesen, um eine längere Periode geringen Wachstums und niedriger Inflation zu vermeiden. Es gibt einen Mittelweg zwischen der "politischen Union" und dem gebrechlichen Maastricht-Modell. Dieser ist die einzige Option, die die Währungsunion verfolgen kann und sollte.

Die Mitglieder der Eurozone sollten diesen Mittelweg ergründen und die Arbeit an konkreten Projekten beginnen. Eine offensichtliche Priorität ist die unvollständige Bankenunion. Wir müssen bei der Risikominderung und der Risikoteilung im Bankensektor schleunigst Fortschritte erzielen. Das bedeutet einerseits Staatsschulden in den Bankbilanzen stärker zu diversifizieren und zu begrenzen, um die toxische Verbindung zwischen Banken und Staaten zu kappen. Andererseits bedeutet es, einen "fiscal back-stop" zu etablieren, zum Beispiel durch die Einrichtung eines "Europäischen Währungsfonds" auf der Grundlage des aktuellen ESM. Frankreich und Deutschland sind sich bezüglich der Reihenfolge der verschiedenen Maßnahmen nach wie vor uneinig, auch in Bezug auf die Frage, ob eine sichere Anlageform (Safe Asset) erforderlich ist. Diese Fragen sollten so schnell wie möglich geklärt werden, denn eine Vervollständigung der Bankenunion ist für die Stabilität der Währungsunion dringend notwendig.

Ein weiteres Kernprojekt für die Eurozone ist die Kapitalmarktintegration. Tiefer integrierte grenzüberschreitende Kapitalmärkte sind für die Risikoabsorption im Euroraum und die langfristige Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten wesentlich. Die bisherigen Vorschläge der Europäischen Kommission waren nicht ambitioniert genug. Aber der bevorstehende Brexit hat eine ehrgeizige Agenda für die Kapitalmarktunion einschließlich der gemeinsamen Beaufsichtigung der Märkte dringlich gemacht.

Schließlich drängt sich die Frage auf, wie die Eurozone ihre fiskalpolitischen Rahmenbedingungen neu zu ordnen vermag. Hier gibt es etliche Streitfragen. So bezweifeln wir, dass die Spaltung zwischen Frankreich und Deutschland bezüglich des finanzpolitischen Kurses für die Währungsunion leicht überwunden werden kann. Dennoch wird eine stärkere europäische Bankenunion, die den Teufelskreis zwischen Banken und Staatsanleihen durchbricht, Fortschritte bei der heiklen Frage der nicht nachhaltigen Staatsverschuldung ermöglichen. Der Grund dafür ist, dass eine vollendete Bankenunion die Kollateralschäden einer Staatsinsolvenz eindämmen wird - somit sind unmittelbare Rettungspakete nicht mehr so dringlich.

Die deutschen Bedenken, Rettungspakete begünstigten neue Moral-Hazard-Probleme, sind berechtigt. Sie sollten durch eine stärkere nationale Verantwortung für die Staatsverschuldung ausgeräumt werden. Je mehr man dieser Logik folgt, desto weniger aufdringlich wirkt der europäische Finanzrahmen. Die Länder müssen die Konsequenzen ihrer fahrlässigen Finanzplanung selbst tragen. Allerdings sollte eine stärkere fiskalische Verantwortung auf nationaler Ebene (mit der Möglichkeit der Insolvenz) mit einer angemessenen Unterstützung auf Eurozonen-Ebene einhergehen. Dies könnte beispielsweise ein Eurozonen-Budget für zusätzliche Investitionen sein, zum Beispiel in Infrastrukturnetze. Der Weg zu mehr Verantwortung muss sorgfältig überwacht werden, um die Entstehung neuer Krisen zu vermeiden.

Zweite Säule: Eine gemeinsame Außenpolitik

Träume von einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik gibt es schon seit Jahren, aber in einer Zeit geopolitischer Umbrüche muss Europa endlich eigene Antworten und Lösungen finden. Wir glauben, dass die EU eine tiefgehende Reform benötigt, um in der Lage zu sein, mit einem neuen Geist der engen Zusammenarbeit angemessen auf die Herausforderungen unserer Zeit zu reagieren. Dazu gehören die Bewältigung des dramatischen Zustroms von Flüchtlingen, die Schaffung einer gemeinsamen Migrationspolitik sowie die Schaffung eines effizienteren und umfassenderen Systems für Grenzschutz und äußere Sicherheit. Darüber hinaus steht Europa den USA gegenüber, die aus übersteigertem Eigeninteresse vor Protektionismus und der Verletzung globaler Klimaschutzabkommen nicht zurückschrecken. China und andere Schwellenländer nutzen derweil ihre wirtschaftliche Stärke, um ihre Position im globalen Handel und in internationalen Regimen zu festigen. Es ist Zeit für ein Umdenken der außenpolitischen Strategie der EU. Wir setzen zwei Prioritäten.

In erster Linie muss die EU ihre Glaubwürdigkeit in handelspolitischen Fragen zurückgewinnen. Diese wurde durch die Schwierigkeiten bei der Ratifizierung des Ceta-Abkommens mit Kanada schwer beschädigt. Handelsabkommen und Investitionspartnerschaften sollten von der EU als Block ausgehandelt und vereinbart werden. Die EU sollte nicht naiv sein, wenn sie weltweit mit aggressiveren Handelspolitiken konfrontiert wird. Europa sollte seinen wettbewerbspolitischen Rahmen gegen ausländische Staatsbetriebe, die in unsere Märkte eintreten, uneingeschränkt nutzen und Wege finden, um ausländische Direktinvestitionen in Sektoren zu überwachen und zu kontrollieren, die von strategischem Interesse sind. Einzelnen Staaten fehlen die Werkzeuge und das Gewicht, um diese Herausforderungen allein zu bewältigen, sodass eine gemeinsame europäische Handels- und Investitionspolitik die einzige effiziente Lösung darstellt.

Zweitens muss die EU ihre strategischen Kapazitäten ausbauen, um im Ausland entschlossen intervenieren und sich gegebenenfalls effektiv verteidigen zu können. Wir begrüßen daher die Initiative, die Verteidigungskooperation zu forcieren. Fortschritte bei der gemeinsamen Beschaffung können die Wirksamkeit der Militärausgaben erhöhen. Gemeinsame Anstrengungen in Forschung und Entwicklung können ebenfalls zu höherer Effizienz beitragen. Gemeinsame Verteidigungsausgaben stellen zudem ein konkretes politisches und fiskalisches Projekt dar, welches die Eurozone stärken kann. Gleichzeitig warnen wir aber davor zu glauben, dass die NATO kurzerhand ersetzt werden kann oder gar sollte.

Dritte Säule: den (digitalen) Binnenmarkt für ein integratives Wachstum nutzen

Trotz erkennbarer Erholung von der Krise schwächeln das BIP- und das Produktivitätswachstum seit einiger Zeit in vielen EU-Mitgliedstaaten. Und das obwohl die Binnenmarktintegration noch längst nicht abgeschlossen ist. Es gibt nach wie vor große Wachstumspotenziale durch die Integration der 27 verbleibenden EU-Mitgliedstaaten. Insbesondere der grenzüberschreitende Dienstleistungsverkehr ist in einigen Sektoren noch sehr schwach ausgeprägt. Indes könnten digitale Technologien Ländergrenzen überwinden, wenn sie endlich von unnötigen Fesseln befreit würden. Allerdings müssen wir uns daran erinnern, dass die wirtschaftliche Integration die Produktivität und das durchschnittliche Wohlbefinden durch einen "kreativen Zerstörungsprozess" erhöht, der auch Verlierer erzeugt. Jene Bürger, die das Gefühl haben, Verlierer dieses Prozesses zu sein, werden die europäische Integration verständlicherweise ablehnen, wenn sie nicht angemessen unterstützt und entschädigt werden.

Daher muss die Kooperation in steuer- und sozialpolitischen Belangen verbessert werden, damit Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, Maßnahmen zu ergreifen, die mögliche negative Folgen der wirtschaftlichen Integration abmildern. Diese könnten eine gemeinsame europäische Steuerbemessungsgrundlage umfassen, um Gewinnverlagerungen zu verhindern, sowie eine ehrgeizige Strategie gegen Steuerhinterziehung, die Förderung der dualen Berufsausbildung und eine moderne Strategie zur Unterstützung verdrängter Arbeitskräfte. Aus unserer Sicht sollten sich diese Strategien vor allem auf die Weiterbildung und die Mobilität für europäische Arbeitnehmer fokussieren.

Es ist Zeit zu handeln

Derzeit bietet sich für Europa eine Chance. Diese sollte nicht wegen theoretischer Debatten über das "Endziel" der europäischen Integration vertan werden. Die EU wird eine Unternehmung sui generis bleiben, sie wird weder eine vollständige Föderation noch ein lockerer Staatenbund sein. Die heutigen Entscheider sollten diese Chance für eine systematische Überholung der EU ergreifen. Sie müssen konkrete Projekte vorantreiben, die sich den Bedürfnissen der europäischen Bürger annehmen. Eine offene und ernsthafte Debatte über alle Optionen ist erforderlich, aber dann ist es auch höchste Zeit zu handeln. Handeln wir, so stehen die Chancen für ein stärkeres Europa besser als je zuvor.

Agnès Bénassy-Quéré, Präsidentin, Conseil d'analyse économique, Paris

Michael Hüther, Direktor, Institut der deutschen Wirtschaft Köln

Philippe Martin, Professor für Wirtschaftswissenschaften, Sciences Po, Paris

Guntram Wolff, Direktor, Bruegel, Brüssel

Zum Gastbeitrag auf spiegel.de

Des économistes européens appellent l’Europe à se réformer

Dans une tribune au "Monde", quatre spécialistes européens plaident pour des réformes ambitieuses mais concrètes, tant dans le domaine économique qu’en politique étrangère.

Après des années d’abattement, l’Europe vit un nouvel élan. La fenêtre de tir sera de courte durée et il faut dès maintenant fixer les priorités, notamment en matière économique et en politique étrangère.

Alors que l’économie de la zone euro redémarre enfin, ce n’est pas le moment de s’auto-congratuler. L’architecture de la monnaie unique demeure fragile et elle doit faire face à de multiples problèmes toujours pas résolus dans les Etats membres.

Ces derniers doivent continuer à atténuer les fragilités qui menacent l’euro. La faillite de Banco Popular en Espagne a montré que les nouvelles règles de restructuration bancaire (qui font payer avant tout les actionnaires et les créanciers des banques) peuvent fonctionner. Les problèmes bancaires résiduels dans d’autres pays obèrent la croissance européenne et doivent être résolus de toute urgence. Par ailleurs, les gouvernements doivent se préoccuper davantage d’une productivité en berne, du manque d’innovation et du sous-investissement, dans le secteur public comme dans le secteur privé.

Toutefois, il est tout aussi important de compléter l’architecture institutionnelle de la zone euro. L’organisation maastrichtienne s’est révélée inadaptée: une politique monétaire unique sans stratégie macroéconomique (au-delà des règles pays par pays inscrites dans le pacte de stabilité et d’un Semestre européen peu efficace) n’a pas permis d’éviter la longue période de croissance faible dont nous sortons à peine. Il existe une solution intermédiaire entre l’union politique et le modèle bancal de Maastricht, qu’il faut construire par des projets concrets.

Finaliser l’union bancaire

Une priorité pour la zone euro est de finaliser l’union bancaire. Pour cela, il faut avancer simultanément sur la réduction des risques (par exemple en sécurisant les bilans bancaires) et le partage des risques (via un dispositif d’assurance mutuelle). Cela implique à la fois de diversifier les bilans bancaires (pour réduire l’exposition des banques au risque sur la dette publique nationale) et aussi de mettre en place un filet de sécurité budgétaire commun, au travers par exemple d’un Fonds monétaire européen issu de l’actuel Mécanisme européen de stabilité. L’Allemagne et la France sont encore divisées sur ces sujets, en particulier sur l’utilité de disposer en Europe comme aux Etats-Unis d’un actif "sûr" pour stabiliser le système financier. Il faut trancher ce débat le plus rapidement possible.

Un autre projet clé de la zone euro est une véritable intégration des marchés de capitaux qui permettrait une meilleure assurance face à des chocs économiques dans chaque pays et une convergence à long terme. Les propositions actuelles de la Commission européenne sont insuffisamment ambitieuses. Le Brexit accroît la nécessité d’avancer rapidement sur le sujet et d’envisager, par exemple, une surveillance commune des marchés financiers.

Enfin, une autre question urgente est la crédibilité du cadre budgétaire. Il est peu probable que l’Allemagne et la France puissent un jour s’entendre sur une véritable coordination de leurs politiques budgétaires. Le compromis qui nous paraît souhaitable est une responsabilité accrue de chaque Etat face à ses créanciers, en contrepartie d’une intrusion moindre de la Commission européenne dans les affaires nationales. La responsabilité implique que les créanciers privés qui ont prêté à des Etats trop endettés puissent ne pas être remboursés entièrement.

Cependant, introduire la possibilité d’un défaut sur les dettes publiques nationales devra se faire très progressivement en raison des risques d’instabilité financière qui en résulteront. Cette possibilité devra s’accompagner d’un soutien renforcé au niveau européen, par exemple sous la forme d’un budget d’investissement en infrastructures qui soutiendra l’activité locale en cas de crise. Une union bancaire solide est cohérente avec ce compromis parce qu’elle réduira le lien entre risque bancaire et risque souverain au niveau de chaque pays et donc le risque systémique. Cela devrait limiter, à terme, le besoin de renflouement en cas d’insolvabilité d’un Etat de la zone euro par ses partenaires – une préoccupation légitime de l’Allemagne.

Une politique étrangère européenne

Cela fait des années que l’Europe rêve d’une politique étrangère cohérente. Aujourd’hui, le monde est en plein bouleversement et l’Europe doit trouver une réponse, en commençant par la gestion des flux de réfugiés, une politique d’immigration commune et la protection de ses frontières. Mais l’Europe doit aussi faire face à un allié américain devenu difficile, tenté par le protectionnisme et reniant ses engagements en matière de climat. Dans le même temps, la Chine et d’autres pays émergents s’affirment sur la scène internationale en matière de commerce, d’investissement et de gouvernance. Il est temps de repenser la stratégie internationale de l’Union européenne autour de deux priorités.

Premièrement, l’UE doit restaurer sa crédibilité en matière de négociations commerciales - une crédibilité sérieusement endommagée par la difficile ratification de l’accord CETA avec le Canada. L’UE devrait se présenter comme un bloc, sans naïveté face aux pratiques agressives de certains partenaires dans le monde. Elle devrait faire un usage plus énergique de ses propres règles de concurrence vis-à-vis de concurrents étrangers à capitaux publics, et trouver un moyen de contrôler les investissements directs étrangers dans les secteurs stratégiques. Au niveau individuel, les Etats membres ont peu de poids. C’est à l’Europe de les représenter sur ces dossiers stratégiques.

Deuxièmement, l’UE doit se mettre à niveau en matière de capacité d’intervention hors de ses frontières. L’initiative récente dans le domaine de la défense est une bonne nouvelle. La coopération sur les équipements et sur la recherche améliorera l’efficacité de la dépense européenne en matière de défense. C’est exactement le type de projet concret dont a besoin l’Europe. Il ne faut toutefois pas se leurrer : cette coopération ne remplacera pas l’OTAN de sitôt.

La "destruction créatrice"

Le même type de démarche devrait être poursuivi pour relancer la croissance en Europe, qui a été particulièrement décevante ces dernières années. Le marché unique est loin d’être achevé, notamment dans le domaine des services et du numérique, où d’importantes réserves de croissance ne demandent qu’à être exploitées. Il faut toutefois se rappeler que c’est par un processus de "destruction créatrice" que l’intégration économique élèvera la productivité: certaines entreprises prospéreront tandis que d’autres péricliteront. Les citoyens ont raison de s’en méfier car personne ne sait à l’avance qui sera gagnant et qui sera perdant.

C’est pourquoi la coopération fiscale et sociale est un complément indispensable à une relance du marché unique. Les Etats membres doivent préserver leurs marges de manœuvre fiscales et sociales pour gérer la transformation économique, et notamment prendre en charge les "perdants" de l’intégration. Cela pourrait passer par exemple par une assiette commune de l’impôt sur les sociétés, afin de décourager les stratégies d’évitement de l’impôt par les multinationales. Plus généralement, l’UE doit promouvoir un ambitieux programme contre l’évasion fiscale, mais aussi en matière de formation et de lutte contre la fraude sociale (en commençant par la fraude aux cotisations sociales pour les travailleurs détachés).

L’Europe a devant elle une fenêtre d’opportunité pour agir. Il ne faut pas la gâcher par des débats théoriques sur l’objectif final de l’intégration européenne. L’UE demeurera une entité sui generis, ni fédération ni simple coordination entre Etats. Nos dirigeants ne doivent pas rater cette opportunité de réformer l’Europe, à travers des projets concrets qui parleront aux citoyens.

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