Deutschland braucht politische Neuerungen, doch es tut sich regelmäßig schwer damit. Abzulesen ist das am Reformbarometer des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) – es steht derzeit genau da, wo es vor zwei Jahren schon mal war. Warum das Beharrungsvermögen der Deutschen groß ist, zeigt eine Studie des IW Köln.*)
Im Grunde ist es kurios: Da musste erst die Weltwirtschaftskrise kommen und die Bundesrepublik in die größte Rezession der Nachkriegsgeschichte stürzen, damit sich die deutsche Politik zu schlagkräftigen Maßnahmen für mehr Wachstum und Beschäftigung durchringt. Das zweite Konjunkturpaket zum Beispiel hat geschafft, was zuvor unmöglich erschien: Steuern und Abgaben zu senken sowie öffentliche Investitionen anzuschieben.
Das gute Krisenmanagement der Großen Koalition zwischen Oktober 2008 und der Bundestagswahl Ende September 2009 hat das IW-Reformbarometer immerhin ein wenig nach oben gehievt (Grafik). Das Barometer zeigt, ob und wie Reformvorhaben in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik sowie in der Steuer- und Finanzpolitik die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in Deutschland verändern. Um zu beurteilen, in welche Richtung sich die Kurve entwickelt, nehmen die Wissenschaftler des Instituts jeden Monat Kabinettsbeschlüsse, Gesetzesentwürfe und verabschiedete Gesetze unter die Lupe.
Zwar hatte die Große Koalition zuletzt auch zahlreiche Steuerausnahmen zugelassen, fragwürdige Subventionstöpfe aufgemacht und die öffentliche Neuverschuldung derart in die Höhe getrieben, dass das Maastrichter 3-Prozent-Kriterium in den kommenden Jahren nicht zu halten sein wird. Aber unterm Strich war die Wirtschaftspolitik im Jahr vor der Wahl relativ erfolgreich:
Zwischen September 2008 und September 2009 kletterte das IW-Reformbarometer von 105,4 Punkten auf 111 Punkte.
Auf dieser Höhe bewegte es sich allerdings schon einmal – nämlich vor rund zwei Jahren.
Einen zweiten Dämpfer erhält die Politik der Großen Koalition zudem im direkten Reformvergleich mit der rot-grünen Bundesregierung: Während das Duo Schröder/Fischer das Reformbarometer in seiner Amtszeit um sieben Punkte verbessern konnte, legten die Nachfolger Merkel und Steinmeier zwischen September 2005 und September 2009 nur magere 3,7 Zähler drauf. Große Koalitionen bringen also nicht zwangsläufig mehr zustande als kleine. Ein Blick auf die einzelnen Politikbereiche zeigt, wo es in den vergangenen vier Jahren gehakt hat – oder gut gelaufen ist:
Arbeitsmarktpolitik. In diesem Sektor gibt es Pluspunkte, wenn die Arbeitslosigkeit erfolgreich bekämpft wird und Beschäftigte und Unternehmen entlastet werden. Das ist der letzten Regierung nicht sonderlich gut gelungen. So sank das Reformbarometer für die Arbeitsmarktpolitik um 17,6 auf zuletzt 114,9 Punkte – damit schnitt die Große Koalition auf diesem Feld am schlechtesten ab.
Zwar gelang es Merkel & Co., die Arbeits- und Beschäftigungsanreize zu erhöhen – durch eine mehrfache Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung, die Einführung des Elterngelds und den Ausbau der Kinderbetreuung, der jungen Eltern die Erwerbstätigkeit erleichtert; doch kontraproduktiv wirkten sich die Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengelds I für Arbeitslose über 57 Jahren sowie teure Arbeitsmarktprogramme aus, die nur zu einer künstlichen und kurzfristigen Beschönigung der Arbeitslosenstatistik führten.
Punktabzüge gab es vor allem für die Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne. Das Baugewerbe, die Briefdienstleistungen, die Altenpflege, die Abfallwirtschaft, das Wach- und Sicherheitsgewerbe sowie Großwäschereien, Weiterbildungsanbieter und Firmen für Bergbau-Spezialarbeiten müssen ihren Mitarbeitern mittlerweile Mindestentgelte zahlen. Dies kann im ungünstigsten Fall – wie im Postgewerbe geschehen – zu Entlassungen führen sowie Konkurrenten vom Markt drängen.
Sozialpolitik. Wenn die Lohnzusatzkosten sinken oder das Renteneintrittsalter den demografischen Erfordernissen angepasst wird, reagiert die Reformkurve positiv. Nach einem recht beachtlichen Anstieg im Jahr 2006 – verursacht durch die Einführung der Rente mit 67 Jahren – sackte die Kurve im weiteren Verlauf allerdings wieder ab: In den vier Jahren Schwarz-Rot verschlechterte sich das Reformbarometer für die Sozialpolitik um acht Zähler auf 92,1 Punkte. Abzüge gab es beispielsweise für die vermurkste Gesundheits- und Pflegereform, die außerplanmäßigen Rentenerhöhungen im Jahr 2008 und 2009 sowie für die systemwidrige Rentengarantie. All das belastet die Beitragszahler oder schwächt – wie im Fall der Gesundheitsreform – den Wettbewerb.
Steuer- und Finanzpolitik. Schafft es die Politik, die Steuerlast zu mindern und die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren, zeigt der Daumen nach oben. Die Große Koalition war auf diesem Teilgebiet am erfolgreichsten: Der Index kletterte binnen vier Jahren um 32,9 auf 125,1 Punkte.
Hauptgründe dafür sind die Senkung der Einkommens- und Körperschaftssteuer, die Konsolidierung von 2006 bis 2008 und die jüngst beschlossene Schuldenbremse (siehe unten). Als Flop erwies sich die Reform der Erbschafts- und Schenkungssteuer. Mit lediglich 4 Milliarden Euro Aufkommen pro Jahr ist diese Steuer so unergiebig, dass sie wie in Schweden, Luxemburg und Österreich ersatzlos gestrichen werden sollte.
Nun ist es ja nicht so, dass Politiker nicht wüssten, was ihrem Land gut täte. Schließlich zeigen zahlreiche Studien und Rankings, wer im internationalen Wettbewerb die Nase vorn hat: PISA kürt regelmäßig Streber und Sitzenbleiber, die Weltbank indexiert die Arbeitsmarktregulierungen und das kanadische Fraser Institut bewertet im jährlichen Turnus den Grad der wirtschaftlichen Freiheit von 123 Volkswirtschaften. Deutschland landet bei all diesen Vergleichen selten auf den vorderen Plätzen.
Dennoch passiert oft nichts oder erst sehr spät. Die Bundesrepublik hat offenbar ein Problem, Reformen umzusetzen. Doch woran liegt das? Im Wesentlichen gibt es dafür drei Ursachen:
1. Individuelle und psychologische Bremsen. Beim Klimaschutz zeigt sich ganz idealtypisch, dass Informationen das eine sind – und Handeln das andere. Alle wissen, dass die voranschreitende Erderwärmung dramatische Folgen hat und die Menschen ihren Lebensstil dringend ändern müssen. Doch wer fährt deshalb schon weniger mit dem Auto? Lebensmittel müssen für die Masse der Menschen nach wie vor hauptsächlich billig sein; und ob die Heizung umweltfreundlich und effizient ist, interessiert viele erst dann, wenn die Nebenkostenabrechnung astronomische Höhen erreicht.
Psychologen nennen dieses Verhalten rationale Ignoranz, und das beeinflusst die Menschen genauso negativ wie die Verlustversion: Aus purer Angst, etwas zu verlieren, halten die meisten Menschen am bestehenden Zustand auch dann fest, wenn sie ihn längst als unbefriedigend erkannt haben. Hinzu kommt, dass sich der Einzelne meist nur für solche Themen interessiert, die ihn persönlich betreffen. Lehrermangel und marode Schulgebäude beispielsweise bekümmern nur jene Frauen und Männer, die schulpflichtige Kinder haben.
2. Institutionelle und strukturelle Barrieren. In diese Kategorie der Reformbremsen gehört zum Beispiel der Föderalismus – das Zusammenspiel zwischen Bund und Ländern. Für diese Aufgabenteilung gibt es zwar gute Gründe, gleichwohl kann sie nachteilig sein. Viele wichtige Vorhaben, etwa die Steuerstrukturreform und der Subventionsabbau, bedürfen der Zustimmung des Bundesrats, also der Ländervertretung – und sind oft genug daran gescheitert oder zumindest derart verwässert worden, dass sie den Namen Reform nicht verdienen.
3. Polit-ökonomische Blockaden. Weil Politiker wiedergewählt werden möchten, wird ihr Handeln oft von Wahlzyklen bestimmt: In den Wochen und Monaten vor dem Urnengang vermeiden Regierende deshalb meist unpopuläre Entscheidungen – die Reaktionen auf die Schwierigkeiten von Opel und Quelle sind zwei aktuelle Beispiele dafür. Es wäre interessant gewesen zu sehen, was die Politik getan hätte, wenn das Ganze nicht in ein Bundestagswahljahr gefallen wäre.
Häufig ignoriert die Politik bei der Umsetzung von Reformvorhaben auch den Konjunkturverlauf:
Wenn es der Wirtschaft gut geht und grundlegende Veränderungen leichter zu finanzieren sind, weiten viele Politiker die staatlichen Leistungen lieber aus, statt sie einzudämmen.
Umgekehrt funktioniert die Sache allerdings auch, wie die Finanz- und Konjunkturkrise gezeigt hat: Ausgerechnet in der Wirtschaftsmisere fand die Große Koalition zu einem wachstumsfördernden Kurs zurück. Man mag es kurios finden, dass der Mensch erst in der äußersten Not handelt – doch Wissenschaftler haben dafür einen schönen Begriff gefunden: pathologisches Lernen.
Eine gute Reform: Die Schuldenbremse
Die Schuldenbremse könnte zu einem Reformbeispiel werden, wie die Politik sich selbst diszipliniert. Danach soll die strukturelle, also die nicht konjunkturbedingte Nettokreditaufnahme des Bundes maximal 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen. Die Bundesländer dürfen gar keine strukturellen Defizite mehr machen. Ausnahmen sind bei Naturkatastrophen oder anderen außergewöhnlichen Notsituationen gestattet, die der Staat nicht kontrollieren kann. Konjunkturelle Defizite müssen durch Überschüsse im Aufschwung wieder ausgeglichen werden. Da die Regeln zur Schuldenbremse in das Grundgesetz geschrieben wurden, können sie nur schwer, nämlich mit einer Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat, wieder rückgängig gemacht werden. Allerdings tritt die Schuldenbremse nicht sofort in Kraft, sondern schrittweise: Nach einer mehrjährigen Übergangszeit muss der Bund die neue Schuldenregel ab dem Haushaltsjahr 2016 vollständig einhalten. Für die Bundesländer gilt das Neuverschuldungsverbot erst ab 2020.
*) Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln (Hrsg.)
Reformland D – Zurück auf Los: Warum wir Reformen brauchen. Warum wir uns so schwer damit tun. Und wie wir es schaffen können.
Köln 2009, 40 Seiten, 5,20 Euro
Bestellung über Fax: 0221 4981-445 oder unter: www.iwmedien.de