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Gut 13 Prozent der bundesdeutschen Fläche sind sogenannte Siedlungs- und Verkehrsflächen: Hierzu zählt jeder durch Gebäude, Straßen und sonstige Anlagen geprägte Quadratmeter. Obwohl die Bevölkerung in Deutschland rückläufig ist, wachsen diese Flächen immer noch um über 100 Hektar täglich an – dies entspricht rund 140 Fußballfeldern (Abbildung).

Die Folgen sind vielfältig: Ehemals freie Wiesen und Äcker werden versiegelt und zerschnitten, Ortskerne veröden, der Verkehr nimmt zu, Abgas- und Lärmemissionen steigen, Siedlungsdichten nehmen ab, Fixkosten für die Instandhaltung der Infrastruktur für Straßen, Energie- und Wasserversorgung klettern in die Höhe.

Um dieses chronische Problem kümmert sich traditionell die städtebauliche und räumliche Planung. Aber auch auf höherer politischer Ebene ist das Thema Flächen sparen mittlerweile relevant. Im Jahr 2002 hat die Bundesregierung im Rahmen der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie das Ziel ausgegeben, für Siedlung und Verkehr ab dem Jahr 2020 pro Tag nur noch 30 zusätzliche Hektar neu in Anspruch zu nehmen.

Der aktuelle Flächenverbrauch ist davon weit entfernt – und eine Trendwende nicht in Sicht. Besonders in Süddeutschland rund um die Ballungsräume wie zum Beispiel München werden viele Hektar Land täglich in Siedlungs- und Straßenflächen umgewandelt, ebenso in Ostdeutschland.

Unterm Strich kommen in Deutschland auf 100.000 Einwohner jährlich etwa 50 zusätzlich umgewandelte Hektar. Zum Vergleich: In Großbritannien – einem Land, was eine ähnliche wirtschaftliche Dynamik wie Deutschland vorweist – sind es nur 15 Hektar zusätzlich.

Ein bundesweites Flächensparziel ist daher richtig. Die für diese Entwicklung verantwortlichen Fehlanreize können nicht auf kommunaler Ebene alleine gelöst werden. Denn die Kommunen stecken in einem Dilemma. Jede Gemeinde strebt danach, Einwohner und Unternehmen zu halten und weitere anzuziehen. Dies ist so lange kein Problem, wie die Wirtschaft der Region gut gedeiht und die Einwohnerzahl unterm Strich zunimmt.

Kritisch wird die Situation, wenn die Bevölkerung schrumpft. Neu ausgewiesene Baugebiete finden keine Abnehmer, während gleichzeitig in den Ortskernen Gebäude leer stehen und Grundstücke brach liegen. Davon sind insbesondere weite Teile Ostdeutschlands betroffen. Das Problem: Alle Häuser, Straßen und Versorgungsleitungen müssen gewartet und zu gegebener Zeit erneuert werden. Je geringer die Einwohnerdichte jedoch ist, desto länger müssen die Versorgungsnetze pro Haushalt sein. Das belastet die kommunalen Kassen und die Beitragssätze für Abwasser und Co.

In schrumpfenden Regionen herrscht zwischen den Kommunen ein oftmals ruinöser Wettbewerb um Einwohner und Unternehmen. Denn die Gemeinden finden kaum Interessenten für ihr Bauland. Somit sehen sich die Kommunen gezwungen, ihre Baulandpreise gegenüber ihren Mitbewerbern zu senken. Die Folge: Überkapazitäten und Dumpingpreise. Die Gemeinde zahlt am Ende drauf, statt Gewinn zu machen.

Dieser Trend wird sich weiter fortsetzen, da nur noch sehr wenige Regionen mit konstanten oder gar steigenden Bevölkerungszahlen rechnen können. Ostdeutschland beispielsweise verliert voraussichtlich bis zum Jahr 2025 über 10 Prozent seiner Bevölkerung. Nur wenige Kommunen in den Ballungszentren wie Hamburg oder München werden weiterhin eine steigende Einwohnerzahl verbuchen können.

Für die Gemeinden ist es fast unmöglich, aus der gegenwärtigen Situation alleine auszusteigen. Reformen müssen daher an zwei Stellen ansetzen: an den ökonomischen Rahmenbedingungen und an der Transparenz der Kosten neuer Ansiedlungen.

Bisher ist es unattraktiv, im Innenbereich neues Bauland zu schaffen, etwa indem Baulücken geschlossen oder Brachflächen genutzt werden. Eine solche Bebauung zieht häufig langfristige Planungsprozesse nach sich. Viel einfacher und schneller geht es auf der grünen Wiese. Ein Acker wird zum kostbaren Grundstück umfunktioniert. Der ökologische Wert der freien Fläche ist in den Bodenpreisen nicht enthalten.

Bauherren und Investoren können außerdem etliche Folgekosten ihrer Entscheidungen auf andere umlegen, denn Beiträge für Infrastruktur wie Straßen und Kanalisation werden in der Regel von der Allgemeinheit getragen. Die Nachfrage nach großzügig gestalteten Bauplätzen bleibt dadurch auf hohem Niveau. Auch hier lohnt ein Blick über den Ärmelkanal. Für die Kommunen in Großbritannien gibt es kaum Anreize, ihre Einwohnerzahl zu erhöhen und besonders viele Flächen auszuweisen – weil sich die Steuer- und Planungssysteme grundsätzlich unterscheiden.

Zur Korrektur der Fehlanreize im deutschen System sind eine Reihe gezielter Reformen notwendig. Für Gemeinden sollte sich der Erhalt von Freiflächen stärker lohnen. Die Zuweisungen im kommunalen Finanzausgleich könnten z.B. an eine effiziente und umweltverträglichere Ausgestaltung der gemeindlichen Flächennutzung gekoppelt werden. Die Städtebauförderung sollte zudem stärker auf die Reaktivierung nicht genutzter, aber gut erschlossener Flächen ausgerichtet sein. Zusätzlich sollten neue und große Siedlungsflächen im Rahmen einer längst überfälligen Grundsteuerreform stärker belastet werden.

Neben diesen steuer- und förderpolitischen Aspekten ist auch die Kostentransparenz bei der Bebauung neuer Siedlungsflächen von großer Bedeutung. Denn eine gute Planung muss auch die Ausgaben im Blick haben, die eine Besiedlung mit sich bringt. Neue Ansiedlungen sind in vielen Fällen schlicht unwirtschaftlich. Eine Studie der Universität Göttingen hat 375 Kommunen in vier verschiedenen Regionen unter die Lupe genommen, um herauszufinden, ob sich neu geschaffenes Bauland für die Gemeinden ausgezahlt hat.* Das Ergebnis ist ernüchternd: Typische Baugebiete für freistehende Einfamilienhäuser auf der grünen Wiese sind nur für 11 Prozent der Städte und Gemeinden vorteilhaft. Die Einnahme- und Ausgabeeffekte neuer Baugebiete sind den Städten und Gemeinden nur zu einem Bruchteil bekannt – von den Auswirkungen auf Natur und Umwelt ganz zu schweigen.

Gemeindekassen
Gemeindekassen

Dabei entspricht die Bereitstellung neuen Baulands einer klassischen Investition – mit Rendite und Risiko. Bevor die Gemeinde auf Erträge hoffen kann, muss sie Geld für die Standorterschließung ausgeben (Abbildung). Können durch zusätzliche Baugebiete neue Einwohner und Gewerbebetriebe angelockt werden, kann das zusätzliche Einnahmen aus Grund-, Einkommens-, Gewerbe- und Umsatzsteuern sowie mögliche Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich mit sich bringen. Ob all das jedoch ausreicht, um die Ausgaben zu decken, kalkulieren die Gemeinden oft gar nicht.

Auf der Kostenseite sieht es nicht viel besser aus. Nur die sofortigen und leicht einem Projekt zuzuordnenden Kosten werden ermittelt, wie zum Beispiel Ausgaben für Gutachten und Erschließungsanlagen. Gerechnet wird meist mit Pauschalen. Kostenvoranschläge und ein intensiver Austausch zwischen Kämmerei und Planungsamt sind eher die Ausnahme. So bleibt vieles anfangs außen vor, was später teuer werden dürfte, etwa die oftmals notwendigen Investitionen in Kindertagesstätten und Grundschulen.

Ein weiteres großes Problem: Die Gemeinden bedenken meist die Folgekosten neuer Baugebiete nicht – also alle zusätzlich entstehenden Ausgaben für die Unterhaltung und Instandhaltung der sozialen und technischen Infrastruktur.

Angesichts der vielen Herausforderungen muss sich nicht nur auf kommunaler Ebene, sondern auch auf Länder- und Bundesebene etwas ändern. Es ist daher begrüßenswert, dass die derzeitige Bundesregierung das Bauplanungsrecht weiterentwickeln möchte und zusätzlich ein überregionales Handelssystem für die Flächennutzung – ähnlich dem CO2-Emissionshandel – erproben will.

* Mareike Köller/Ralph Henger (2010)

„Die fiskalischen Wirkungen neuer Wohnbaugebiete – Modellberechnungen für vier Fallstudienregionen“

verfügbar unter www.refina-dorif.de

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