Einlagensicherung gefährdet Finanzstabilität Image
Die geplante Einlagensicherung würde von den Sparern aus Ländern mit einem soliden Bankensystem getragen. Foto: Michael Luhrenberg/iStock

Nach den bisherigen Plänen sollte die Europäische Bankenunion aus einer gemeinsamen Bankaufsicht, einer gemeinsamen Bankenabwicklung und gemeinsamen Mindeststandards für die nationalen Einlagensicherungssysteme bestehen. Während die deutschen Einlagensicherungssysteme alle Mindeststandards erfüllen, hinken andere Euro-Länder mit der Umsetzung hinterher. Sie präferieren stattdessen eine gemeinsame europäische Einlagensicherung.

Die EU-Kommission hat nun einen Vorschlag für eine solche europäische Einlagensicherung präsentiert. Dieser sieht vor, dass die nationalen Einlagensicherungssysteme schrittweise vergemeinschaftet werden. Dazu sollen die Beiträge aller Banken des Euroraums zusammengeführt werden. Getragen wird dieses System von den Sparern aus Ländern mit einem soliden Bankensystem, die nun für die Altlasten anderer haften müssen.

Doch für ein solches Vorhaben sind die strukturellen Unterschiede in den nationalen Bankensystemen zu groß. Eine Vergemeinschaftung der Einlagensicherung führt aufgrund dieser nationalen Unterschiede zu einer Umverteilung von Ländern mit einem soliden Bankensystem hin zu Ländern mit einem unsoliden Bankensystem. Diese Unterschiede beruhen unter anderem auf Altlasten aus der Vergangenheit.

Sie zeigen sich an den notleidenden Krediten, d.h. an den Krediten deren Rückzahlung ungewiss ist, gemessen an den gesamten vergebenen Krediten. Diese reichen von 1,4 Prozent in Finnland bis zu 45,2 Prozent in Zypern. Es ist somit nur eine Frage der Zeit, bis die Einlagensicherungssysteme von Ländern mit einem geringen Anteil an Problemkrediten, wie Deutschland (2,5 Prozent), Luxemburg (2,2 Prozent) und den Niederlanden (2,9 Prozent) für die Verlust von Banken in Ländern wie Griechenland (34,1 Prozent), Irland (19,2 Prozent) oder eben Zypern aufkommen müssen.

Die Befürworter einer gemeinsamen europäischen Einlagensicherung sehen großen Gefahren in einem panikartigen Mittelabfluss aus einem Land mit einem schwächeren Einlagensicherungssystem hin zu einem Land mit einen stärkeren Sicherungssystem. Eine Kapitalflucht aus der Peripherie der Eurozone in den Kern war im Zuge der Eurokrise zu beobachten und hat Länder wie Zypern und Griechenland zu Kapitalverkehrskontrollen bewegt, damit ihre ohnehin schon schwachen Bankensysteme nicht komplett kollabieren. Letztlich spiegelt ein Einlagenabzug aber die Präferenz der Bankkunden für ein sicheres Bankensystem wider und ist damit auch Teil der Marktdisziplin. Für die einzelnen Euro-Länder sollten über diese Marktdisziplin auch ein Anreiz für eine ausreichende Überwachung ihrer Banken und für Reformen ihres Banksystems behalten werden.

Durch eine gemeinsame Einlagensicherung würden die Bankkunden aber nicht mehr so genau auf das Risiko ihrer nationalen Bankensysteme schauen. Dies würde die Marktdisziplin ausschalten und den Ländern den Reformdruck nehmen. Ein Euroraum mit weiterhin asymmetrisch aufgestellten nationalen Bankensektoren würde resultieren, in dem die Länder mit einem stabilen Bankensystem für Verluste der Länder mit weniger stabilem Bankensystem aufkommen. Damit ist das Prinzip eines Gleichgewichts von Haftung und Kontrolle verletzt.

Eine gemeinsame Einlagensicherung mit permanenten Transfers von guten Risiken hin zu den schlechten Risiken verletzt das Prinzip des versicherungstechnischen Ausgleichs im Kollektiv. Ein solcher Ausgleich setzt voraus, dass ein Versicherungsnehmer in persönlich schlechten Zeiten zwar Transfers von anderen Versicherungsnehmern erhält, er aber in persönlich guten Zeiten auch Transfers an die anderen leisten wird. Zwar ist jede Versicherung mit dem Problem konfrontiert, dass diejenigen mit den höheren Risiken eine Versicherung besonders stark nachfragen. Jedoch hat jede Versicherung auch die Möglichkeit, die besonders hohen Risiken als Kunden abzulehnen. Dies ist aber in einer gemeinsamen Einlagensicherung nicht möglich, denn alle Banken aus den Euro-Mitgliedsländern wären Teil dieses Systems und würden ihre Altlasten in dieses System mitbringen. Eine gemeinsame Einlagensicherung resultiert aufgrund der Altlastenproblematik in einer Versicherung für Schäden, die vor Vertragsabschluss stattfanden.

Ein gemeinsames Gutachten des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln und der Universität zu Köln aus dem Jahr 2010 kommt zu dem Schluss, dass die Institutssicherung der Volksbanken und Raiffeisenbanken ein tragender Bestandteil ihres Verbundsystems ist. Dies liegt daran, dass der Verbund aus einzelnen Banken als eigene Marke wahrgenommen wird. Im Gegensatz zu einer einfachen Einlagensicherung kann das Institutssicherungssystem verhindern, dass die Schieflage eines einzelnen Instituts als Schieflage der gesamten Marke wahrgenommen wird. Durch die mit der Institutssicherung verbundenen Präventions- und Sanierungsinstrumente stellt jede der einzelnen kleinen und regional tätigen Institute eine besonders sichere Bank dar, die auch als solche wahrgenommen wird. Denn dadurch, dass die Institutssicherung Anreize zur Innenregulierung schafft, kann sie einem riskanten Verhalten einzelner Banken effektiv entgegenwirken. Dies alles stellt eine Stärke des Verbundes dar und ist damit ein Merkmal für ein besonders sicheres Bankprodukt. Für sicherheitsorientierte Kunden ist dies ein großer Vorteil. Das Gutachten kommt zu dem Schluss, dass eine gemeinsame europäische Einlagensicherung einem gesunden Wettbewerb um den sichersten Einlagenvertrag entgegenwirken würde, was zum Nachteil der sicherheitsorientierten Kunden ausfallen wird.

An dem Vorschlag der Kommission ist auch problematisch, dass die Kommission alle Banken so behandelt, als ob sie grenzüberschreitend tätig wären. Der Großteil der europäischen Banken ist aber klein und auf lokaler Ebene aktiv. Diese Banken sind den Risiken des Kapitalmarktes, insbesondere den Risiken einer Staatsinsolvenz, deutlich weniger ausgesetzt als international tätige Großbanken. Die lokalen Banken bringen stattdessen ihre lokale Expertise bei der Finanzierung der lokalen Wirtschaft ein. Diese Arbeitsteilung zwischen den Großbanken und den lokalen Banken stellt letztendlich aber eine Stärke des Bankensystems dar. Zu dieser Stärke trägt auch das Institutssicherungssystem bei. Diese stabilisierende Diversität im Bankensystem sollte deshalb nicht durch eine gemeinsame Einlagensicherung geschwächt werden.

Der Weg zu stabileren Banken führt nicht über eine Gemeinschaftshaftung. Grundsätzlich ist die Bankenunion mit ihrem gemeinsamen Aufsichtsmechanismus und ihrer gemeinsamen Abwicklungsmechanismus ein Schritt in die richtige Richtung, sofern die Kompetenzen der Aufsicht nun auch genutzt werden, um die schlecht aufgestellten Bankensysteme in Mitgliedsländern, wie Zypern oder Griechenland zu reformieren. Zudem sollte die Politik beim Problem der notleidenden Kredite ansetzen und zwar über gemeinsame Mindeststandards im Insolvenzrecht. Dies ist vor allem in den Ländern mit dem höchsten Anteil an faulen Krediten nötig. Verluste bei Zahlungsausfall eines Kreditnehmers können durch eine verbesserte Zusammenarbeit von Banken mit Insolvenzverwaltern reduziert werden. Dadurch hätten Banken dann eine Chance, zumindest einen Teil ihres eingesetzten Kapitals zurückzugewinnen. Durch mehr Rechtssicherheit bei Ausfall eines Kreditnehmers könnte auch die grenzüberschreitende Kreditvergabe wiederbelebt werden.

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