Die Staatsfinanzen stehen derzeit im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Unternehmensteuerreform, Föderalismusreform II und gesetzliche Schuldenbegrenzung sind die Stichpunkte der Agenda. Abgesehen davon, dass es jeweils um die Handlungsspielräume in den öffentlichen Haushalten geht, verbindet diese Themen eine doppelte Ungewissheit: Gibt es gut begründete Wirkungserwartungen für solche Reformen? Und: Werden die Menschen so handeln, wie es der Sinn der Reformen nahe legt?

Der Sachverständigenrat hat am Wochenbeginn die von der Bundesregierung bestellte Expertise zur Schuldenbegrenzung vorgelegt. Die Vorschläge greifen das auf, was in langer Tradition debattiert worden ist. Als Mitte der siebziger Jahre die Staatsverschuldung aus dem Ruder lief und sich erstmals die Frage stellte, woran sich die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte orientieren solle, entwickelte der Rat dafür das Konzept des strukturellen Defizits. Das enthielt grundsätzlich alle Aspekte nachhaltiger Staatsfinanzen und betrachtete eine Kreditfinanzierung als dauerhaft akzeptabel, weil öffentliche Investitionen Wachstumseffekt auslösen.

Ferner wurden vorübergehende Belastungen der öffentlichen Haushalte mit neuen Krediten in einer Rezessionsphase akzeptiert, wenn sich in der nachfolgenden Boomphase entsprechende Überschüsse ergeben. Über den Konjunkturzyklus hinweg sollte dieser Teil der Neuverschuldung gerade null sein. Falls das Staatsdefizit aber höher war als die investitionsorientierte Verschuldung und die Wirkung automatischer konjunktureller Stabilisierung, so der Rat, konnte man folgern, dass ein strukturelles Defizit und besteht - und damit Konsolidierungsbedarf.

Der Umsetzung in praktische Politik standen allerdings vielfach unbestimmte Begriffe und offene Konzeptionen entgegen.

Dazu gehört vor allem die Definition der relevanten öffentlichen Investitionen. Erst im Jahre 1990 hatte die Bundesregierung nach Mahnung des Bundesverfassungsgerichts mit einer simplen Präzisierung im Haushaltsgrundsätzegesetz und der Bundeshaushaltsordnung reagiert. Doch die Blankostelle des Artikels 115 Grundgesetz wurde nur pro forma gefüllt.

Der Vorschlag des Sachverständigenrates in seiner neuen Expertise wie auch in früheren Jahresgutachten, auf die Nettoinvestitionen abzustellen und dafür sowohl Abschreibungen wie auch Privatisierungserlöse gegenzurechnen, bietet dagegen ein überzeugendes ökonomisches Kalkül.

Nicht minder strittig war stets die Klärung der konjunkturbedingten Belastungen und Entlastungen im Staatshaushalt. Wie kann transparent und nachvollziehbar der Konjunktureffekt ermittelt werden? Wie verfahren wir mit darüber hinausgehenden Defiziten? Der Rat schlägt nun ein (virtuelles) Ausgleichskonto vor - sozusagen als "second life" der Finanzpolitik, das über den Konjunkturzyklus hinweg die Kreditaufnahme kompensieren soll, die nicht durch Nettoinvestitionen oder Konjunktureffekte begründet ist.

Die Vorschläge des Sachverständigenrates betonen die Bedeutung konjunktureller Effekte gerade so, als hätte sich seit den siebziger Jahren nichts geändert. Tatsächlich hat aber in den vergangenen Jahrzehnten die Globalisierung der Arbeitsteilung zusammen mit der weithin wirksamen Stabilitätsorientierung der Geldpolitik zu einer spürbaren Verstetigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung geführt. "The great moderation" ist - wie auch Studien der Europäischen Zentralbank belegen - kein vorübergehendes Phänomen, sondern strukturell begründet und global wirksam.

Angesichts dessen stellt sich die Frage, ob die immer nur fiktiv zu bestimmende Wirkung der so genannten automatischen Stabilisatoren nicht überschätzt wird und berücksichtigt werden sollte, wenn die Politik eine Verschuldungsregel gestaltet. Anders gewendet: Unser Problem ist auch hier nicht die Konjunktur, sondern die Nachhaltigkeit des Wachstums. Deshalb ist das Konzept der investitionsorientierten Neuverschuldung ausreichend für eine Schuldenbegrenzung. Es ist transparent umsetzbar und entlastet die Politik, die keine zweifelhaften Analysen der Konjunkturwirkung auf den Staatshaushalt anstellen muss. Es ist beispielsweise nahezu unmöglich, jeweils aktuell das Produktionspotenzial zu ermitteln.

Eine in diesem Sinne wirksame Schuldenbremse wäre ohne Zweifel zu begrüßen. Doch sollten wir nicht vergessen: Regeln wirken nicht alleine, sie müssen im Tagesgeschäft gelebt werden. So überzeugen Verkehrsregeln - zumindest die meisten Bürger - durch ihre Entlastungswirkung, da man nicht an jeder Kreuzung umfangreiche Verhandlungen führen muss. Diese und ähnliche Regeln ersparen Transaktionskosten. Eine Verfassungsregel für die Schuldenpolitik kann man - vergleichbar einer Wechselkursbindung - hingegen kritisch sehen, weil sie mangelnde Vernunft und fehlende Kraft der Politik testiert. Letztlich versucht man durch eine solche Regelbindung, die Unzulänglichkeit, vor allem die Kurzsichtigkeit des demokratischen Gruppenstaates zu kompensieren.

Die Geldpolitik wurde deshalb in Deutschland sehr früh dem Souverän entzogen. Doch bei der Finanzpolitik ist dies etwas anderes, denn das Budgetrecht stand an der Wiege der modernen Demokratie. Hier kommen der Gestaltungswille und die Gestaltungskraft der Gesellschaft zum Ausdruck. Reife Gesellschaften sollten auf die eigene Verantwortungsfähigkeit setzen können. In jedem Fall wird auch eine Schuldenbremse nur funktionieren, wenn einsichtige Akteure sie bedienen. Ohne Verständnis für ökonomische Zusammenhänge wird es nicht gehen. Vor Illusionen ist deshalb zu warnen.

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