Gesetzlicher oder Branchen-Mindestlohn Image
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Das politische Spektrum reicht derzeit von einer völligen Ablehnung eines allgemeinen Mindestlohns durch Christdemokraten und Liberale bis hin zu Mindestlohnforderungen von 10 Euro je Stunde durch die Linkspartei. Auch unter den Gewerkschaften gab es lange Zeit keine einheitliche Linie. Dem Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) gelang es erst im Mai 2005 auf seinem 18. Bundeskongress, die acht Einzelgewerkschaften auf eine einheitliche Linie zu bringen. Gemeinsam wurde gefordert, eine allgemeine Lohnuntergrenze von 7,50 Euro je Stunde einzuführen. Auf dem 19. Bundeskongress im Mai 2010 soll dieser Wert auf 8,50 Euro angehoben werden.

Obwohl sich 2008 in einer vom Institut für Wirtschaft, Arbeit und Kultur der Universität Frankfurt im Auftrag des Bundesarbeitsministeriums durchgeführten telefonischen Repräsentativbefragung 70 Prozent der Bevölkerung für die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns ausgesprochen haben, hat sich politisch bislang keine Mehrheit für die DGB-Forderung gebildet. Stattdessen hat Deutschland einen Sonderweg eingeschlagen. Während in anderen Ländern mit gesetzlichen Mindestlöhnen fast ausschließlich allgemeine Mindestlöhne gelten – lediglich in den USA gibt es neben dem nationalen Mindestlohn auch (höhere) regional differenzierende Mindestlöhne, die von den Regierungen der Bundesstaaten festgelegt werden –, wird hierzulande nach Branchen differenziert. Die Tarifparteien einigen sich auf branchenspezifische Lohnuntergrenzen, die dann per Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG) für allgemein verbindlich erklärt werden, das heißt, auch von nicht-tarifgebundenen Firmen sowie von ausländischen Firmen, die in Deutschland vorübergehend tätig werden, angewendet werden müssen. In Branchen mit geringer Tarifbindung lassen sich Branchenmindestlöhne über das novellierte Mindestarbeitsbedingungsgesetz einführen.

Die Branchenlösung wurde nicht nur als politischer „kleinste gemeinsame Nenner“ gewählt, sondern auch, um ein Maximum an Tarifautonomie zu gewährleisten. Der Staat verordnet – anders als in Frankreich oder in Großbritannien – die Lohnuntergrenze nicht per Dekret; stattdessen handeln die Tarifparteien die Lohnhöhe in Mindestlohn-Tarifverträgen frei von staatlicher Einflussnahme aus. Der Staat wird nur dazu benötigt, dem geschlossenen Tarifvertrag eine allgemeine Geltung zu sichern. Ein weiterer Vorteil wird darin gesehen, dass differenziert werden kann. Zwischen den tariflichen Lohnniveaus der im AEntG berücksichtigten Branchen besteht zum Teil ein beträchtliches Gefälle. Dieses lässt sich in differenzierten Mindestlohn-Tarifverträgen abbilden.

Branchen-Mindestlöhne haben aber auch Nachteile. Erstens führen dazu, dass der Lohnwettbewerb mit nicht-tarifgebundenen Betrieben eliminiert wird. Es entsteht ein bilaterales Lohnkartell (Arbeitgeberverband versus Gewerkschaft), das die Interessen der nicht-tarifgebundenen Betriebe ebenso unberücksichtigt lässt wie die Wünsche von Arbeitssuchenden, die auch unterhalb des tariflichen Mindestlohns arbeiten würden. Damit wird aber die Tarifautonomie (und zwar die negative Koalitionsfreiheit) verletzt. Legt der Staat die Lohnuntergrenze über einen einheitlichen Mindestlohn fest, lassen sich solche Interessen eher berücksichtigen, weil die Folgen einer beschäftigungswidrigen Tarifpolitik letztlich vom Staat zu Tragen sind. Das wäre mit der Tarifautonomie eher vereinbar.

Zweitens zeigen die Erfahrungen mit den seit 1997 bestehenden Mindestlöhnen im Baugewerbe, dass Mindestlöhne gerne umgangen werden und deshalb kontrolliert werden müssen. Schon heute ist unklar, wie effektiv die Kontrollen sind. Da durch die schrittweise Erweiterung des AEntG demnächst mehrere Millionen Arbeitnehmer Branchen-Mindestlöhnen unterliegen dürften, wird eine effektive Kontrolle unmöglich, was zum Verstoß einlädt. Das Problem ließe sich lösen, wenn es eine allgemein akzeptierte Lohnuntergrenze gäbe. Ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn würde eine solche Untergrenze definieren. Auf diese Weise könnte er sich zu einer sozialen Norm entwickeln, deren Einhaltung nicht aufwendig kontrolliert werden müsste, weil sie auch von den Arbeitgebern akzeptiert würde. Die britischen Mindestlohnerfahrungen gehen genau in diese Richtung. Bei unterschiedlichen Branchen-Mindestlöhnen kann sich eine solche soziale Norm aber gerade nicht herausbilden.

Drittens passen Branchen-Mindestlöhne nicht zur Logik des staatlich garantierten Existenzminimums. In der „Grundsicherung für Erwerbsfähige, Arbeitsuchende und Erwerbstätige mit niedrigem Einkommen (ALG II)“ ist implizit ein Mindestpreis für Arbeit eingebaut, der bei einem Single bei gut 5 Euro liegt. Ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn in der Größenordnung dieses impliziten Mindestlohns würde zur Logik des Systems mit Grundsicherung passen. Er läge aber deutlich unter den gewerkschaftlichen und politischen Forderungen. Letztere zielen auf eine Entlohnung ab, die dem Phänomen „Arm trotz Arbeit“ vorbeugen will. Denn aus dem ALG II lässt sich für eine Familie mit zwei Kindern ein impliziter Mindestlohn von knapp 10 Euro ableiten (was der aktuellen Mindestlohnforderung der Linkspartei entspricht). Liegt der am Markt erzielte Stundenlohn darunter, muss der betreffende Haushalt ein ergänzendes ALG II beziehen, um sein Existenzminimum abzudecken. Ein Mindestlohn von 5 Euro würde nur den Bedarf von Single-Haushalten decken, aber nicht den von Familien mit Kindern.

Damit wird das Dilemma deutlich, in das die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns unweigerlich hineinführt. Ein Mindestlohn ist kein ineffektives Umverteilungsinstrument, weil er am Individuum ansetzt und nicht am Haushaltsbedarf. Infolgedessen geht der Versuch, mit einem Mindestlohn Sozialpolitik zu betreiben, mit beschäftigungspolitischen Risiken einher. Die ausländischen Erfahrungen zeigen, dass gesetzliche Mindestlöhne behutsam eingeführt werden müssen. Als Faustregel gilt: Negative Beschäftigungswirkungen lassen sich vermeiden, wenn die Lohnuntergrenze bei etwa einem Drittel des Durchschnittseinkommens liegt. Auf diesem Niveau wurde der britische Mindestlohn 1999 eingeführt. Ein dynamisches Wirtschaftswachstum erlaubte es, die Relation dann Zug um Zug auf zuletzt 38 Prozent zu erhöhen. Würde hierzulande ein Mindestlohn von 8,50 Euro je Stunde eingeführt, läge die Relation mit rund 48 Prozent deutlich darüber. Zwar kommen auch die Franzosen auf eine solche Relation. Dort erstattet der Staat den Unternehmen aber die Sozialversicherungsbeiträge aller zum Mindestlohn beschäftigten Arbeitnehmer. Das hat zwar die beschäftigungspolitischen Risiken gemindert; es hat aber nicht verhindern können, dass der Mindestlohn für Jugendliche eine Hürde für den Eintritt ins Arbeitsleben darstellt. Nimmt man die beschäftigungspolitischen Risiken ernst, bietet sich allenfalls ein vorsichtiger Einstieg in eine gesetzliche Lohnuntergrenze an.

Damit ist abzuwägen, ob die Markteinkommen von Geringverdienern wirklich über Mindestlöhne oder nicht doch besser über steuerliche Transfers auf ein Existenz sicherndes Niveau angehoben werden sollen. Denkbar ist auch eine Kombination beider Instrumente. Hierfür gibt es stichhaltige Argumente. Staatstransfers können zu Mitnahmeeffekten führen, die durch einen gesetzlichen Mindestlohn zumindest vermindert werden sollen. Mitnahmeeffekte entstehen, wenn Unternehmen die Löhne im Vertrauen darauf absenken, dass einem Geringverdiener im Prinzip egal ist, wie sich sein Stundenlohn zusammensetzt. Ist für ihn nur der Gesamtlohn entscheidend und nicht der Anteil, den der Staat aufstockt, könnten sich viele Arbeitgeber ermuntert fühlen, geringere Löhne als in einer Situation ohne staatliche Lohnaufstockung zu zahlen. Durch einen Mindestlohn wird dieser Spielraum nach unten beschränkt, die potenziellen Mitnahmeeffekte mithin begrenzt. Aus diesem Grunde wurde in Großbritannien 1999 ganz bewusst eine Kombination aus Aufstockung (über den Working Families Tax Credit) und Mindestlohn gewählt.

Für eine solche Kombination sprechen aber auch Ergebnisse der empirischen Gerechtigkeitsforschung. Diese zeigen, dass wohlfahrtsstaatliche Eingriffe in die durch Marktprozesse generierte Einkommensverteilung die individuelle Lohngerechtigkeitswahrnehmung nicht negativ beeinflussen müssen. Zwar widerspricht das Abschöpfen von Einkommen über Steuern und Abgaben aus individueller Sicht dem Leistungsprinzip. Subjektive Gerechtigkeitserwägungen werden aber auch durch normative Überlegungen beeinflusst. Je mehr anerkannt wird, dass sich das Einkommen auch am Bedarf orientieren sollte, desto eher ist ein Individuum bereit, Umverteilung mit zu finanzieren. Gerade Bezieher hoher Erwerbseinkommen akzeptieren, dass der Staat die Markteinkommen über die Steuerpolitik umverteilt. Der Grund liegt darin, dass Transferempfänger unverschuldet in eine Notlage geraten sein können, zum Beispiel durch einen selbst unverschuldeten Verlust des Arbeitsplatzes.

Solidarität ist in der Steuerpolitik größer als in der Lohnpolitik Offen ist, ob diese Solidarität im Wege steuerpolitischer Umverteilung auf das Lohnsystem übertragbar ist. Wäre dem so, könnte die Lohnstruktur gestaucht werden, indem Leistungsträger ihre Lohnansprüche teilweise an Nicht-Leistungsträger abtreten (solidarische Lohnpolitik). Ein gesetzlicher Mindestlohn zielt in diese Richtung. Er staucht die Lohnstruktur am unteren Ende, verlangt allerdings von den Nicht-Mindestlohnbegünstigten keinen Solidarbeitrag. Den muss der Arbeitgeber leisten, dessen Lohnkosten durch den Mindestlohn zunehmen. Beschäftigungspolitische Risiken entstehen, wenn die Umverteilung zugunsten des Faktors Arbeit die Einstellungs- oder Investitionsbereitschaft des Arbeitgebers dämpft. Unklar ist dabei aber, ob die durch den Mindestlohn ausgelöste Stauchung der Lohnstruktur von den Beziehern von Einkommen oberhalb des Mindestlohns akzeptiert wird. Da deren Bildungsrendite in relativer Betrachtung sinkt, könnten sie die Stauchung der Lohnstruktur als ungerecht empfinden. Wenn sie erfolgreich versuchen, die alten Lohnabstände wieder herzustellen, würde die durch den Mindestlohn angestoßene Stauchung wieder eliminiert. Stattdessen würde die gesamte Lohnstruktur einfach nach oben verschoben und der Lohnkostenanstieg um ein vielfaches größer ausfallen als in der erst skizzierten Situation, in der die Stauchung von den Besserverdienenden akzeptiert wird. Käme es zu einem solchen Lohnkostenanstieg, würden die betroffenen Unternehmen weniger Arbeitskräfte beschäftigen. Dies würde vor allem zu Lasten der am wenigsten qualifizierten Beschäftigten gehen, also zu Lasten jener Arbeitnehmergruppe, die eigentlich von einem gesetzlichen Mindestlohn profitieren soll.

Damit sind die Grenzen einer Umverteilung über das Lohnsystem eng. Sie könnten erweitert werden, indem die Bereitschaft zu einer solidarischen Lohnpolitik verstärkt wird. Hier können die Gewerkschaften eine wichtige Funktion übernehmen, indem sie auf die magere Bezahlung mancher Tätigkeiten hinweisen und für Transparenz sorgen. Außerdem müsste von politischer Seite deutlich gemacht werden, dass das Ausmaß einer steuerpolitischen Umverteilung zurückgefahren werden kann, wenn die Bedarfsdeckung über eine solidarische Lohnpolitik verbessert werden kann.

Alles in allem spricht einiges dafür, bei der Mindestlohnpolitik einen Kurswechsel zu vollziehen. Anstelle der schrittweisen Ausweitung des AEntG sollte ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn eingeführt werden. Dieser darf aber nicht vorrangig sozialpolitische Ziele verfolgen, sondern muss sich darauf beschränken, Mitnahmeeffekte zu vermeiden. Das wäre mit dem System der Grundsicherung ebenso vereinbar wie mit der Tarifautonomie. Niedrige Markteinkommen lassen sich gezielt nur über ergänzende staatliche Transfers aufstocken.

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