13. Januar 2009

Was getan wurde

Mit geeigneten wirtschafts-, sozial- und arbeitsmarktpolitischen Rahmenbedingungen kann Arbeitslosigkeit bekämpft werden. Das haben die vergangenen Jahre gezeigt. Der Arbeitsmarkt hat sich in den Jahren 2006 bis 2008 spürbar und substanziell erholt. Das Arbeitslosenproblem ist aber längst noch nicht gelöst. Zumal ein Einbruch der Wirtschaft bevorsteht, wie in die Bundesrepublik vielleicht noch nicht erlebt hat.

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Ganz verschwinden wird Arbeitslosigkeit wohl nie. Sie kann aber auf ein erträgliches Maß zurückgeführt werden. Doch wie sehen solche Rahmenbedingungen aus? Sind nicht in den vergangenen Jahren mit den Hartz-Reformen schon genügend Änderungen und Zumutungen umgesetzt worden? Reicht das nicht aus?

Um diese Fragen zu beantworten, ist ein kurzer Rückblick auf die Reformen der vergangenen Jahre nützlich. Die im Jahr 2002 von der Hartz-Kommission erdachten und in Teilen sukzessive umgesetzten Maßnahmen können in fünf wesentliche Reformschritte eingeteilt werden:

  • Die aktive Arbeitsmarktpolitik wurde ausgebaut. Ich-AG, Personal-Service-Agentur (PSA), Entgeltsicherung und „Kapital für Arbeit“ hießen einige der neuen Instrumente. Das Kernstück des Konzeptes der Hartz-Kommission waren die Personal-Service-Agenturen, die Arbeitslose beschäftigen, qualifizieren und anderen Unternehmen überlassen sollten. Durch den „Klebeeffekt“ – so hoffte man – könnten die Arbeitslosen wieder ins Erwerbsleben eingegliedert werden. Nicht weniger als 500.000 Arbeitslose sollten in diese Gesellschaften überführt werden, letztlich wurden es aber kaum mehr als 30.000. Das Konzept ähnelte der etablierten Zeitarbeit, was auch eines der Probleme war. Die Personal-Service-Agenturen standen in Konkurrenz zu privaten Zeitarbeitsunternehmen, die dank besserer Marktkenntnisse weitaus wettbewerbsstärker sind. Da half nicht einmal die massive Subventionierung der PSA durch die Bundesagentur für Arbeit. Ein weiteres Problem bestand darin, dass in der Phase der Einführung der PSA die Arbeitskräftenachfrage in Deutschland sehr schwach war. Im Dezember 2007 waren gerade einmal noch 2.400 Personen in einer PSA beschäftigt. Das zweite Kernelement des Konzeptes der Hartz-Kommission war die Ich-AG. Wenn als Indikator lediglich die Zahl der geförderten Arbeitslosen herangezogen wird, war sie durchaus erfolgreich. Auf ihrem Höhepunkt im Februar 2005 wurden 236.000 Selbständige gefördert. Der Erfolg lag unter anderem darin begründet, dass Arbeitslose sehr leicht Geld erhalten konnten. Insbesondere Empfänger von Arbeitslosengeld I, die nach Auslaufen ihres Anspruchs aufgrund mangelnder Bedürftigkeit kein Anspruch auf nachfolgendes Arbeitslosengeld II hatten, sicherten sich mit der Ich-AG noch einmal drei Jahre lang Leistungen vom Amt. Später wurden die Voraussetzungen für die Förderung verschärft und die Zahl der Ich-AGs sank. Im Jahr 2006 wurde das Instrument schließlich faktisch abgeschafft, indem es mit dem „Überbrückungsgeld“ zum „Gründungszuschuss“ zusammengelegt wurde. Zum Jahresende 2007 wurden aber noch immer rund 80.000 Altfälle gefördert. Die wissenschaftlichen Begleituntersuchungen bestätigten der Ich-AG Ende 2006 durchaus positive Eingliederungseffekte. Freilich kam die Erkenntnis zu diesem Zeitpunkt zu spät, da die Politik das Instrument bereits abgeschafft hatte. Alles in Allem konnten die neuen Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik die Arbeitslosigkeit nicht in nennenswertem Umfang verringern. Das war allerdings auch kaum zu erwarten. Seit Jahrzehnten verausgabt die Bundesagentur für Arbeit Milliardensummen für Weiterbildung, ABM und Ähnliches. Einen messbaren, dauerhaften Effekt auf die Arbeitslosigkeit hatte dies nie.
  • Der Umbau der Bundesagentur für Arbeit hat am Ende immerhin dazu geführt, dass der Haushalt der BA saniert werden konnte. Denn die interne Reorganisation und die Neuausrichtung der aktiven Arbeitsmarktpolitik haben bewirkt, dass die Ausgaben für Programme deutlich sanken. Seit dem Jahr 2000 wurden die Ausgaben halbiert. Erreicht werden konnte dies zunächst dadurch, dass ineffektive Maßnahmen nicht weiter gefördert wurden. Statt langfristiger, teurer Umschulungen konzentrierte man sich z.B. mehr auf kurzfristige Trainingsmaßnahmen, die deutlich weniger kostenintensiv sind. Der konjunkturelle Aufschwung tat ein übriges. Die Zahl der Arbeitslosen sank, was geringere Ausgaben für das Arbeitslosengeld mit sich brachte. Im Ergebnis wurde der Haushalt der Bundesagentur soweit entlastet, dass der Beitragssatz spürbar gesenkt werden konnte. Damit wurde ein eigenständiger Beitrag zur Erhöhung der Beschäftigung und somit zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit geleistet, der positiver sein dürfte als die Effekte teurer Maßnahmen der Beschäftigungsförderung.
  • Das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz wurde liberalisiert. In der Folge expandierte die Zeitarbeit. Die Betriebe ordern, wenn es die Auftragslage zulässt, jetzt schneller Personal. Ohne dieses Instrument wäre die Zahl der Beschäftigten sicher nicht so schnell gestiegen – denn aufgrund des rigiden Kündigungsschutzes überlegen es sich die Firmen zweimal, ob sie einen regulären Mitarbeiter einstellen, den sie in der Flaute nicht mehr so leicht kündigen können.
  • Die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes für Ältere wurde gekürzt. Was dazu beigetragen hat, dass sich die Betroffenen etwas intensiver um eine neue Stelle gekümmert haben. Jetzt wurde das Gesetz allerdings wieder geändert und die Bezugsdauer wieder verlängert. Den Älteren tut man damit letztlich keinen Gefallen; die Suche nach einem neuen Job wird verzögert, das Know-how der Arbeitslosen veraltet zusehends, was die Vermittelbarkeit erschwert.
  • Die Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurde zusammengelegt. Dadurch kam es in erster Linie bei den ehemaligen Arbeitslosenhilfeempfängern zu finanziellen Einbußen. Die Arbeitslosenhilfe war, da ihre Höhe sich am letzten Nettoeinkommen orientierte, oftmals höher als das Arbeitslosengeld II. Zwar wurden Einkommen, z.B. der Lohn des Partners, auch in der Arbeitslosenhilfe angerechnet. Doch diese Anrechnung war durch Freibeträge viel wirkungsloser als das im Arbeitslosengeld II der Fall ist. Das führte zu der absurden Situation, dass Haushalte mit einem Nettoeinkommen von monatlich 3.000 Euro unter bestimmten Umständen noch Anspruch auf ergänzende, steuerfinanzierte Fürsorgeleistungen hatten.

Verlierer der Hartz-IV-Reform waren mithin Bezieher von Arbeitslosenhilfe, die vor ihrer Arbeitslosigkeit ein hohes Einkommen und/oder einen Partner mit gutem Verdienst hatten. In diesen Fällen kann indes kaum von einer unbilligen Härte ausgegangen werden. Schließlich soll eine Fürsorgeleistung nur denjenigen zugute kommen, die die Hilfe der Gesellschaft brauchen, weil sie sich nicht selbst helfen können. Bei 3.000 Euro Haushaltsnettoeinkommen kann aber von Hilfsbedürftigkeit keine Rede sein. Ebenso wenig darf der Steuerzahler herangezogen werden, um den Lebensstandard von Langzeitarbeitslosen bis zum Rentenalter zu finanzieren. Wer Fürsorgeleistungen erhält, sollte bekommen, was er zum Leben und zur gesellschaftlichen Teilhabe benötigt – nicht mehr, aber auch nicht weniger.

Nach Schätzungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung bekamen 10 Prozent der Arbeitslosenhilfeempfänger – bedingt durch die Gesetzesänderung – kein Geld mehr vom Staat, 40 Prozent der ehemaligen Arbeitslosenhilfeempfänger konnten ihr Einkommen mit der Hartz-Reform dagegen steigern. Das war z.B. dann der Fall, wenn zuvor die Arbeitslosenhilfe nicht das Existenzminimum abdeckte, die Betroffenen aber auch keinen Antrag auf ergänzende Sozialhilfe gestellt hatten. Etwa 50 Prozent der Arbeitslosenhilfeempfänger mussten sich mit weniger Geld zufrieden geben.

Überwiegend verbessern konnten sich dagegen die vormaligen Empfänger von Sozialhilfe. Der Regelsatz eines Alleinstehenden erhöhte sich von 296 Euro auf 347 Euro im Monat. Eine Alleinerziehende mit einem Kind kann – außer den Miet- und Heizkosten – über 680 Euro statt wie früher über 607 Euro verfügen, und eine Familie mit zwei Kindern verbesserte sich von 888 auf 1.041 Euro. Gestrichen wurden im Gegenzug allerdings diverse „Einmalbedarfe“ (z.B. ein neuer Wintermantel), die nunmehr durch den Regelsatz finanziert werden müssen. Einige einmalige Zahlungen werden jedoch auch weiterhin zusätzlich gewährt (Erstausstattung der Wohnung, Kosten für mehrtägige Klassenfahrten). Durch die Pauschalierung der Leistungen konnte es somit im Einzelfall zu einer Verschlechterung kommen, im Normalfall hat sich aber das Einkommen erhöht. Dazu kommt, dass das ALG II anders als die Sozialhilfe keine Unterhaltspflichten enger Angehöriger nach sich zieht.

Zum Teil haben die umgesetzten Reformen positive Wirkungen entfalten können. In der Retrospektive gab es aber nur eine Reform, die spürbar und eindeutig zu einer Verringerung der staatlichen Leistungen im Falle von Arbeitslosigkeit geführt hat, nämlich die Kürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes für Ältere. Die Hartz IV-Reform mag im Einzelfall zu Härten geführt haben, eine systematische Verschlechterung gegenüber dem Status quo ante ist aber nicht erkennbar. Vor diesem Hintergrund ist es bezeichnend, wenn ausgerechnet der einzige wirkliche Einschnitt nach nur einem Jahr wieder rückgängig gemacht worden ist.